- Bliži se kraj godine u kojoj je obilježeno 50 godina od donošenja Ustava SFRJ od 1974. godine. Ta godišnjica obilježena je u pojedinim dijelovima druge Jugoslavije naučnim skupovima i napisima u časopisima i portalima. To je dokaz da ovaj ustav još uvijek uzburkava duhove zbog svoje sadržine i zbog pretpostavki, često i pretjeranih i neutemeljenih stavova, o njegovom značaju za kraj druge Jugoslavije.
- Ono što je predstavljalo novinu u tom ustavu i što je trebalo da bude demokratski potencijal, barem u sferi ideja, i dalje se ideološki jednostrano prikazuje, otpisuje i ne analizira na iole ozbiljan način. Ideja samoupravljanja, na primjer, ostaje potpuno van vidokruga naučnika i praktičara, bez obzira na to da li se pod praktičarima misli na pravnike, ekonomiste, političke aktiviste, sindikalce ili druge koji barem na riječima nastoje da budu drugačiji i da osmisle zaista demokratsku alternativu postojećem poretku. Slično vrijedi za delegatski sistem, institut opoziva, skupštinski sistem, socijalno-ekonomski bikameralizam (vijeća udruženog rada, u konkretnom slučaju) i druge institute ovog ustava, čiji demokratski potencijal treba razmatrati. U ovim institutima ne vidi se ništa dobro, pozitivno i demokratski. Već taj pristup je ideološki jednostran. Samoupravljanje je, na primjer, po sebi demokratska ideja. Ono znači da se demokratija prenosi na ekonomsku sferu, koja je u kapitalizmu od početka do kraja autokratski uređena. Osim toga, samoupravljanje počiva na ideji da ljudi upravljaju sobom i u mjestima življenja i na svim nivoima organizovanja društva. Može se govoriti o tome da li je to i pod kojim uslovima moguće. Isto tako, može se govoriti o tome da li je ta ideja bila na valjan način normirana, a potom i sprovođena, u Jugoslaviji. Ali, ne može se, osim kao izraz ideološke ostrašćenosti, ta ideja a priori odbaciti.
- Odbrana ili kritika Ustava iz 1974. godine danas djeluju bespredmetno. Niti se danas odlučuje o tome da taj ustav bude vraćen na snagu, niti bi takvo što bilo moguće. Čak nije realno ni vraćanje na snagu pojedinih njegovih odredaba. Međutim, analiza ovog ustava nema samo teorijskopravni i istorijskopravni značaj. Ovaj ustav predstavljao je temelj jednog alternativnog ekonomskog i političkog sistema, koji je nesumnjivo bio antikapitalistički, dok u teoriji nema jedinstvenog stava o tome da li je bio zaista socijalistički. Bez obzira na tu teorijsku (a i političku) dilemu, opravdano je razmatrati svaki ustavni model koji je predstavljao alternativu, jer alternativa je uvijek aktuelna, u ovom ili onom obliku, manjoj ili većoj mjeri.
- U današnje vrijeme, cilj analize ne treba da bude da se Ustav brani ili kritikuje. Cilj treba da bude da Ustav bude shvaćen. Njega treba razumjeti, a ne treba se ograničiti na ideološke, uz to besmislene, diskvalifikacije. Moguće je razumjeti ga ako ga smjestimo u društveni i istorijski kontekst i razumijemo razloge za njegovo donošenje.
- Ustav je donesen poslije promjena koje su vršene u sastavu i orijentaciji političke elite. U vrijeme njegovog donošenja više nije bilo Aleksandra Rankovića, a odavno ni Milovana Đilasa, koji su najaktivnije učestvovali u donošenju dva prva ustavna akta (1946. i 1953. godine), a ovaj prvi i u donošenju Ustava od 1963. godine. Promijenjen je odnos snaga unutar političke elite. Oni pripadnici elite koji su zagovarali snažnu federaciju izgubili su u korist onih koji su se zalagali za jačanje republika, a posljedično i pokrajina. Izvršena je „čistka“ političkih elita Hrvatske i Srbije. Uprkos svemu tome, nije došlo do bilo kakve „revolucije“ u sastavu političke elite. Velika većina njenih najvažnijih pripadnika ostala je na svojim mjestima. Uprkos tome, ta politička elita je donijela ustav koji je bio dosta različit od prethodnih ustavnih akata. Nemoguće je tvrditi da je ista politička elita skoro tri decenije zagovarala čvrstu federaciju, a onda je, zato što je htjela da uruši a potom i sruši državu, odjednom krenula putem njene konfederacije. Ovo treba istaći kao odgovor na tvrdnje zagovornika teorije zavjere, koji ističu kako su Hrvat Tito i Slovenac Kardelj skovali „pakleni plan“ kako bi država, nakon njihove smrti, bila srušena. Ne postoji nijedan dokaz u korist ove tvrdnje. Postoji samo ideološka mržnja zagovornika ovog stava.
- Nasuprot tome, postoje direktni i indirektni dokazi za suprotnu tvrdnju, naime da je komunistička elita pokušala da spasi Jugoslavije donošenjem Ustava od 1974. godine. Prema istoričaru Joži Pirjevecu, Kardelj je na sastanku slovenačkog političkog aktiva, održanom 1974. godine, izjavio da je donošenje ustava njegov posljednji pokušaj spasavanja Jugoslavije. Može se vjerovati toj izjavi, jer s njom su u saglasnosti događaji koji su prethodili donošenju Ustava, a koji su ukazivali na probleme, mada ne i na krizu, u funkcionisanju Federacije (albanske demonstracije na Kosovu 1968, cestna afera u Sloveniji 1969, maspok u Hrvatskoj 1971), a ako se vratimo na početak 1960-ih godina, dolazimo do Titovog govora na sjednici Izvršnog komiteta CK SKJ 1962. godine, koji je u oštrom tonu ukazao na nesuglasice unutar komunističke političke elite, te do privredne reforme iz 1965. godine, čije provođenje je izazvalo ozbiljne socijalno-ekonomske teškoće. Brionski plenum je predstavljao vrhunac političkog sukoba, na kome je reformistička struja, policijsko-zavjereničkim metodima, da stvar bude krajnje paradoksalna, nadjačala struju koja se navodno ili stvarno protivila reformama. Očigledno je da je ključni sukob u partijskom vrhu bio u tome kako urediti federalnu državu i kakva i kolika prava dati federalnim jedinicama. Radilo se o koncepcijskim razlikama i borbi za moć. Vođena je rasprava o tome kako omogućiti funkcionisanje Jugoslavije a da istovremeno budu zadovoljeni narasli apetiti republičko-pokrajinskih elita.
- Pobjeda onih koji su se zalagali za ustavne reforme, koje su se počele provoditi već 1967. godine, a intenzivirane su i dovedene do vrhunca 1971. godine, bila je izraz djelovanja više činilaca, od kojih su dva ključna. Prvi činilac je narasla moć republičko-pokrajinskih birokratija, koje su željele što više moći i vlasti za sebe. Da bi to postigle, morale su izvesti ustavne reforme. Drugi činilac je uvjerenje saveznog partijskog vrha da se stabilnost jugoslovenske države može postići samo tako što će biti podmireni interesi ovih birokratija, koje bi na temelju konsenzusa i kompromisa zajednički upravljale državom.
- Ustav od 1974. godine značio je mini ustavnu revoluciju u sadržinskom smislu. Ustavni kontinuitet je očuvan u tom smislu što su opstali najvažniji principi ustavnog uređenja. Ipak, kontinuitet nije sasvim očuvan, jer su uočljiva, pogotovo u oblasti federalizma, rješenja koja su bitno drugačija od dotadašnjih. To važi i za skupštinski sistem, organizaciju privrednih subjekata i mnoge segmente samoupravljanja. Ne izgleda da je bila u pitanju obična reforma, odnosno kretanje u okvirima datog sistema, nego djelimično prevazilaženje postojećeg sistema. Skupštinski sistem, na primjer, bio je znatno dosljednije normiran ustavnim aktima iz 1953. i 1963. godine. Federalizam je znatno oslabljen Ustavom od 1974. godine. Privreda je zasnovana na konceptu udruženog rada, koji dotad nije postojao u toj formi i sadržini.
- Razlike između republika i pokrajina, koje su sasvim normalno i nužno postojale, počele su poprimati nešto ozbiljniji karakter, na primjer kroz protivrječnost izraženu u kombinovanju tržišta i planiranja, i povećavanja ekonomskih razlika između razvijenih i nerazvijenih, u ekonomskom sistemu u kome su i jedni i drugi imali razloga da budu i zadovoljni i nezadovoljni. Političke elite imaju potrebu ne samo da ojačaju svoju moć nego i da je legitimiraju, a to mogu da postignu ako im ustav da više mogućnosti za samostalno uređivanje što više aspekata društvenog sistema. Uzmimo za primjer BiH, čija politička elita se do polovine 60-ih godina ponašala kao da je savezna a ne republička elita. Međutim, od tada, dolazi do kadrovskih promjena i osmišljavanja novih programa, koji su doveli do toga da su 70-te godine bile zlatno godine za BiH. Da bi to bilo moguće postići, republička elita je tražila više ovlašćenja za sebe. Reforma jugoslovenske federacije bila je korisna za svaku republičku elitu, jer im je davala veća ovlašćenja, a time veću moć i vlast. Djelimični izuzetak predstavljala je srpska elita, zbog toga što nije mogla da kontroliše autonomne pokrajine koje su bile u njenom sastavu.
- Ustav, sa svim svojim mehanizmima odlučivanja, bio je pokušaj da se sukobi izbjegnu i da država nastavi da funkcioniše. Po riječima samog Kardelja, ona nije bila ni federacija ni konfederacija. Ova izjava je indikativna, jer pokazuje da su pripadnici političke elite imali svijest da Jugoslavija više nije klasična federacija, ali da nije ni konfederacija. Ona je imala obilježja i federacije i konfederacije. Štaviše, ono što nikad nije izgovoreno, a što se moglo čitati između redova, je da je od odnosa političkih snaga i društveno-političke situacije zavisilo da li će prevagu odnositi obilježja federacije ili konfederacije. Dok je Jugoslavija funkcionisala normalno ili uglavnom normalno, elementi konfederacije nisu mogli da nadjačaju. „Normalno“ znači da je politička elita bila jedinstvena i da se u njoj, uprkos strateškim ili taktičkim razlikama, nisu javljali različiti politički programi i ideološki pristupi, da nacionalizam nije nadjačao i da je ta elita u osnovi bila jedinstvena. Samo takva mogla je da obezbijedi nesmetano funkcionisanje federacije, uprkos razlikama koje su bile nužne i normalne, jer su proizlazile iz različitih interesa, koji su takođe bili nužni i normalni. Kad analiziramo ustav, ne možemo doći do zaključka da je Jugoslavija bila konfederacija, iako su ozbiljni elementi konfederalizma postojali. Međutim, dok je politička elita bila jedinstvena, sistem je mogao da funkcioniše. Nije to bilo samo za Titovog života, jer i u posljednjoj deceniji njegovog života sukobi su postojali. Poslije njegove smrti nije došlo do bilo kakvih fatalnih sukoba, koji su uticali na nemogućnost njegovog funkcionisanja. Nemogućnost njegovog funkcionisanja javlja se u drugoj polovini 80-ih godina. To se može pratiti i na primjeru promjene Ustava. Iako je revizioni postupak bio izrazito složen, broj donesenih amandmana bio je dosta veliki, sve dok se nije diralo u temelje sistema. Prema tome, bez obzira na to što se ustavna rješenja, u manjoj ili većoj mjeri, mogu kritikovati, ona po sebi nisu nužno vodila blokadi saveznih institucija, niti su onemogućavala funkcionisanje savezne države. U jednom trenutku, a to je već sami kraj postojanja države, ustavni mehanizmi su doprinijeli blokadi saveznih institucija, ali norme kao takve niti su mogle spasiti državu, niti su mogle dovesti do njenog sloma. Čak i da je konsenzus bio sveprisutni način donošenja odluka, a to nije bio slučaj, on po sebi nije mogao da izazove i ne bi izazvao slom države, pod uslovom da različitost interesa republika i pokrajina nije bila prevelika i da je postojala volja za nalaženjem kompromisa. Dok je komunistička politička elita bila jedinstvena ili relativno jedinstvena, a to je bio slučaj do posljednjih nekoliko godina postojanja države, odluke su donošene bez dramatičnih teškoća. Razlike su postojale, ali bile su prevazilaženje dijalogom i kompromisom. Prvi veći raskol javlja se tokom posljednje tri godine postojanja Saveza komunista Jugoslavije, kada komunisti Srbije i Slovenije postaju nosioci dva dijametralno suprotna programa. Takve podjele nisu postojale ni na 13. kongresu SKJ, održanom 1986. godine. One se javljaju tek 1987. i 1988. godine i raskol od tada nezadrživo raste.
- Ustav je sadržao mehanizme odlučivanja koji nisu karakteristični za federalnu državu ili barem ne predstavljaju uobičajene mehanizme odlučivanja. To je slučaj sa konsenzusom i kvalifikovanom većinom. Mehanizmi konsenzualnog odlučivanja primjenjivani su i onda kada ih Ustav nije zahtijevao. Na izvjestan način, to je značilo odstupanje od Ustava, jer namjera ustavotvorca nije bila da uvede konsenzus kao uobičajeni način donošenja odluke. Kad god su interesi republika i pokrajina to zahtijevali, nastojalo se da odluke budu izraz kompromisa između njihovih interesa, za šta je često bio potreban konsenzus. S druge strane, ustavne promjene koje su vršene krajem 80-ih godina, kako u Sloveniji tako i u Srbiji, vršene su uprkos onome što je Ustavom bilo propisano. Očigledno je da su postojali politički razlozi koji su doveli do toga kao i do nemogućnosti da Ustav bude iskorišćen kao sredstvo zaštite ustavnog sistema SFRJ.
- Ustav jeste bio ideološki akt, kao što je i svaki ustav. Zar Ustav SAD to nije? Zar Ustav Norveške iz 1814. nije pisan u liberalnom ideološkom duhu, iako je, na primjer, Radnička partija njome upravljala 30 godina neprekidno polovinom 20. vijeka? Zar francuski ustav iz 1791. godine nije bio izraz ideoloških stavova i htijenja buržoaskih revolucionara? Zar ustavi jugoslovenskih republika s početka 1990-ih godina nisu predstavljali ideološki credo pobjedničkih nacionalista i izraz njihove žurbe da se što prije otarase socijalizma? Svaki ustavotvorac pretače svoju ideologiju u ustavne norme. Ustav uvijek donose neke političke snage, one koje su u datom trenutku najmoćnije i koje koriste moć kako bi svoju ideologiju nametnule čitavom društvu. Da bi u tome uspjele, moraju da pretvore tu ideologiju u pravne norme, jer drugačije ne mogu da obavežu čitavo društvo da se ponaša u skladu sa njom. Zašto bi ovaj zaključak bio valjan samo za jugoslovenskog ustavotvorca?
- Ustav SFRJ je bio programski akt. Ali, zar to nije svaki ustav? Istina je da je to ovaj ustav bio i više, jer on je zaista uvodio mini-revoluciju u ekonomski i politički sistem. To mu je olakšavajuća okolnost kad govorimo o njegovom obimu, iako je tačna kritika da je suviše dug i komplikovan. On je uvodio niz novih instituta, koji su zaista bili sasvim originalni. Ima još ustava u svijetu koji su dugi i detaljni, pogledajmo ustave Italije i Portugala, koji su takođe bogati onim što neki zovu fraze, a što zapravo nisu nikakve fraze, nego je programsko i detaljno određivanje novih principa koji su tada po prvi put uvedeni u ustavne sisteme tih zemalja.
- Ustav je bio protivrječan. On je, s jedne strane, državu definisao kao federaciju, dok je, s druge strane, dao veliku samostalnost republikama i pokrajinama. Ustav je, s jedne strane, uveo delegatski sistem, ali je, s druge strane, taj sistem zasnovao na komplikovanim i višestepenim posrednim izborima. S jedne strane, uvedena su vijeća udruženog rada u opštinske, republičke i pokrajinske skupštine (ali ga nije bilo u Skupštini SFRJ, što nije bilo slučajno!), ali su, s druge strane, u iste skupštine uvedena društveno-politička vijeća, u kojima su bile predstavljene društveno-političke organizacije, među kojima i SKJ. Radnička klasa je, s jedne strane, bila određena kao nosilac suverene vlasti, ali, s druge strane, nije imala vijeće udruženog rada u Skupštini SFRJ, tako da jedinstvo radničke klase nije postojalo u najvišem organu vlasti SFRJ. Ustav je odredio da su autonomne pokrajine dio SR Srbije, ali ih je istovremeno odredio kao subjekte federacije, skoro ih izjednačavajući sa republikama i onemogućavajući Srbiji da vrši vlast na cijeloj svojoj teritoriji. Ustav je proklamovao pravo naroda na samoopredjeljenje do otcjepljenja (istina, ono nije bilo priznato u normativnom dijelu, što je od suštinskog značaja), dok nije dao pravo republikama na otcjepljenje, iako se često suprotno tvrdi.
- Ove i druge protivrječnosti proisticale su iz protivrječne društvene stvarnosti i protivrječnih ciljeva koje je politička elita proklamovala. Ustav je bio izraz tih protivrječnosti i pokušaj da se ona usklade i pomire.
- Ustav je sadržao neke epohalne ideje, kao što je, na primjer, ideja samoupravljanja. Njoj se, kao ideji, ne može sporiti demokratski potencijal, mada se mora istaći da ni samoupravljanje nije bilo dosljedno izvedeno u samom ustavu, pogotovo kad je u pitanju organizacija vlasti na saveznom nivou, jer, na primjer, nije postojalo vijeće udruženog rada u Skupštini SFRJ. Može se postaviti pitanje da li je institucionalizacija samoupravljanja izvedena na zadovoljavajući način. Višestepeni posredni izbori, koji su predstavljali jedno od obilježja delegatskog sistema, teško da su doprinosili ostvarivanju samoupravljanja. Oni su mu prije mogli predstavljati smetnju. Isto se može reći za predstavljenost vladajuće partije u skupštinama, što je bio dokaz da koncepcija partije kao idejne vodilje nije ostvarena, nego je partija umnogome, mada ne isključivo i ne uvijek, bila ona snaga koja je upravljala društvom, koja je vršila vladavinsku funkciju.
- Na koncu, Ustav nije bio grobar druge Jugoslavije. Nijedan ustav ne može spriječiti slom države, niti ga može izazvati. Brojni činioci olakšavaju ili otežavaju funkcionisanje države, a ustav je samo jedan od njih. Čak i kad ustav otežava funkcionisanje države, problem može biti riješen izmjenama ustava, donošenjem novog ustava, ili kompromisom političkih elita u okviru važećeg ustava. Druga stvar je ako političke elite ne žele ili ne mogu da postignu kompros. Ustav za to ne može biti kriv.
Foto: Nenad Radojčić