Teoretičari, političari i ideolozi često daju potvrdan odgovor na pitanje iz naslova. Istina, odgovor zavisi i od nacionalne pripadnosti onoga ko se bavi ovim ustavom. Već to je znak da je bavljenje njime ideološko i pristrasno. Tako, u Hrvatskoj i Sloveniji, obično će isticati jednu dobru stranu Ustava, a to je što je, po njihovom mišljenju, dao republikama pravo na otcjepljenje. U Srbiji, s druge strane, isticaće da je on uništio drugu Jugoslaviju.

Kakav god da je, Ustav SFRJ iz 1974. godine zaslužuje ozbiljnu analizu. On je sadržao brojna originalna rješenja, koja i nisu mogla biti ostvarena, imajući u vidu prirodu i stepen razvijenosti društva. Ta rješenja su više imala programski karakter, jer je, prije svega, pisac Ustava imao namjeru da odredi pravac kretanja i razvoja društva i da ponudi viziju njegove reforme. Taj sukob između reformista i konzervativaca, koji je bio jedno od stalnih obilježja borbe unutar komunističke elite, uslovio je takva ustavna rješenja. Ovdje samo objašnjavamo društvenu i političku pozadinu ustavnih rješenja, želeći da napravimo odmak od kobne teorije zavjere, po kojoj je nekoliko pojedinaca skrojilo ustav koji je državu odveo u slom.


EDICIJA: 100 GODINA OD OSNIVANJA JUGOSLAVIJE

Stvaranje prve Jugoslavije ili trčanje gusaka u magli (I)

Stvaranje prve Jugoslavije ili trčanje gusaka u magli (II)

Ustavni temelji prve Jugoslavije (I)

Ustavni temelji prve Jugoslavije (II)

Jugoslovenstva: nova umnost za razbijeni južnoslovenski prostor 

Zašto je razarana SFR Jugoslavija?

Neke implikacije razbijanja SFRJ


Dvije teorije

Teorija zavjere glasi da je Ustav bio djelo Hrvata i Slovenaca – Tita, Bakarića i, naročito, Kardelja, koji su se oduvijek borili protiv Jugoslavije, a onda su konačno skrojili Ustav koji je trebalo da je sruši kad oni odu sa životne scene, jer ipak nisu mogli neposredno rušiti državu koju su vodili. Ovu „teoriju“ odmah treba otpisati, baš zato što je „teorija“ zavjere, za koju nema nikakvih dokaza bilo koje vrste. Ona je prosto plod uvjerenja da su hrvatski i slovenački političari, makar oni bili i komunisti, iskonski neprijatelji Jugoslavije, pa po prirodi stvari rade na njenom rušenju.

Naravno, u pomoć se dozivaju stavovi Kominterne i Drezdenskog kongresa KPJ iz 1928. godine, kao krunski dokaz da su ovi ljudi formirali svoje stavove još 20-ih i 30-ih godina, ali su čekali pogodno vrijeme da ih ostvare. Činjenica je, međutim, da su jugoslovenski komunisti još od 1934. godine zastupali ideju očuvanja Jugoslavije i da su postepeno razvijali tezu o njenom federalnom uređenju. Štaviše, prvi jugoslovenski ustav iz 1946. godine bio je dosta centralistički, rađen po uzoru na Ustav SSSR iz 1936. godine, i republike u njemu nisu imale skoro nikakvu samostalnost. Formalno, njihova samostalnost bila je dosta ograničena, a u praksi još ograničenija, jer je vladajuća partija bila centralistički organizovana. Kako je vođstvo partije određivalo državnu politiku, republikama ne bi mnogo vrijedilo i da su formalno imale veću samostalnost. To će najbolje potvrditi Ustav iz 1963. godine, koji povećava samostalnost republika, ali je drži u razumnim granicama. Kako je partija u to vrijeme još uvijek centralizovana, ni ova samostalnost republika nije mogla voditi sukobima republičkih centara koji bi imali za ishod nemogućnost funkcionisanja federacije.

Jugoslavija se počinje konfederalizovati tek od kraja 60-ih godina, da bi ustavni amandmani iz 1971. godine taj proces priveli kraju. Ta rješenja bila su osnov za donošenje Ustava iz 1974. godine. Prvih trideset godina svog postojanja, Jugoslavija je bila prilično ili umjereno centralizovana federacija. Posljednju deceniju i po, ona je federacija sa snažno prisutnim konfederalnim obilježjima. Čak se može reći da su konfederalni elementi bili prisutniji u političkom životu nego u Ustavu. Oni su se ispoljavali i tamo gdje ih Ustav nije propisivao, jer su republičke i pokrajinske političke elite nastojale da sve odluke budu donošene konsenzusom, i onda kada to Ustav nije propisivao. U tom smislu, politička praksa je donekle izvitoperila ustavnu normu. Treba podsjetiti da je ovo „federiranje federacije“, odnosno njeno konfederalizovanje, išlo u korak sa federalizovanjem Saveza komunista Jugoslavije, koje je dovršeno na njegovom Devetom kongresu, 1969. godine.

Po drugoj teoriji, Ustav iz 1974. godine nije bio bilo čija zavjera, nego pokušaj spasavanja Jugoslavije, koja je već upala u političku krizu, uslovljenu sukobima republičkih elita, uz ekonomsko zaostajanje, koje tada još nije bilo drastično, ali je bilo vidljivo. Republičke političke elite imale su donekle različite interese, koji su proisticali iz činjenice da su one crpjele svoju moć iz vlasti koju su vršile u republikama, a ne na nivou federacije. Samim tim, težile su da svoju moć sačuvaju i, ako je moguće, uvećaju. Dodatni problem bile su razlike u stepenu ekonomske razvijenosti, koje su bile istorijski uslovljene. Dokle god je ekonomija ostvarivala dinamičan razvoj, ove suprotnosti između republika nisu imale veći značaj. One su se zaoštravale u mjeri u kojoj je ekonomski rast postao usporen, investicije manje uspješne, a socijalni problemi zaoštreniji. Tada su republičke elite nastojale da sačuvaju svoj legitimitet, prebacujući odgovornost na druge republike ili na federaciju, i da istovremeno obezbijede samostalno vođenje politike. Razvijene republike su se nadale da će se izvući od obaveze davanja neefikasne pomoći nerazvijenim republikama, da će postići što samostalnije vođenje ekonomske politike, uz istovremeno korištenje prednosti zajedničkog tržišta. Nerazvijene republike su se nadale da će, koristeći sredstva iz saveznih fondova, istovremeno uspjeti da se oslobode podređenosti kako saveznom centru tako i razvijenijim republikama.

Krajem 60-ih i početkom 70-ih godina, usljed neuspjeha privredne reforme iz 1965. godine, koja je imala za posljedicu, između ostalog, rast nezaposlenosti i socijalnih razlika, dolazi i do prvih većih potresa u zemlji. Osim albanskih demonstracija na Kosovu, 1968. godine, koje nisu prerasle u prvorazredni politički događaj, tu su: „cestna afera“ u Sloveniji, 1969. godine, koja je imala za posljedicu pad tadašnjeg predsjednika slovenačke vlade, koja je tražila veću samostalnost za ovu republiku u sferi vođenja ekonomske politike; „maspok“, koji je doveo do izliva hrvatskog nacionalizma i pada hrvatskog republičkog vođstva, koje je koketiralo sa nacionalizmom i tražilo veću samostalnost za republike; pad „srpskih liberala“, koji nisu bili nacionalisti, ali su imali drugačije viđenje funkcionisanja ekonomskog i političkog sistema u odnosu na savezni vrh.

Ovi događaji su primorali partijsko vođstvo na ustupke, za koje je ono mislilo da će biti dovoljni da zemlju drži na okupu, podmirujući interese i zahtjeve republika i pokrajina. Za Kardelja, Ustav iz 1974. nije predstavljao osnov razbijanja zemlje, već posljednji pokušaj njenog spasavanja. Više savremenika je tvrdilo da je Tito bio nezadovoljan novim ustavnim sistemom, u šta je lako povjerovati, imajući u vidu njegovu sklonost centralizmu, jugoslovenstvu, ali i činjenicu da je Jugoslaviju smatrao svojim djelom, pa mu se nije moglo dopadati njeno slabljenje.

Previše dogovaranja

 Jedno od glavnih obilježja ovog Ustava je pretjerano insistiranje na konsenzusu i dogovaranju. Ideja sama po sebi ne bi bila loša, kad bi bila ostvariva. Pošto su republike i pokrajine imale i morale imati donekle različite interese, jasno je da je u nekim situacijama bilo nemoguće donijeti odluke na principu jednoglasnosti. Različitost interesa je, u nekoj razumnoj mjeri, normalna i očekivana, pogotovo kad se imaju u vidu republike koje su tek nekoliko decenija živjele u zajedničkoj državi, koje su imale različit stepen razvoja, različitu kulturu i druga obilježja. Baš zbog toga, trebalo je naći načine da se obezbijedi jedinstvo, uz mogućnost efikasnog donošenja odluka. Jednoglasnost nije mogla poslužiti tom cilju. Ona mu ne bi mogla poslužiti ni u daleko povoljnijim uslovima, kada je država politički i ekonomski stabilna. U Jugoslaviji, čija stabilnost je već 70-ih godina bila narušena, jednoglasnost je mogla biti samo problem. Za tvorce Ustava, dogovaranje je vjerovatno predstavljalo spasonosno rješenje, jer je trebalo da spriječi donošenje odluka preglasavanjem. Ono je trebalo da bude garancija svakoj republici da njeni interesi neće biti ugroženi, što bi onda primirilo separatističke težnje. U to vrijeme, nakon maspoka, cestne afere i demonstracija Albanaca na Kosovu, izvjesno je da je dio komunističke elite vidio spas u ovakvim rješenjima, smatrajući da Jugoslavija drugačije ne može biti očuvana. Drugi dio komunističke elite, koji je uporište svoje moći nalazio u republikama i pokrajinama, smatrao je da su ustavna rješenja dobra, jer propisuju da će pretežniji centri moći biti u republikama i pokrajinama, a ne na saveznom nivou.

Nastojanje da se o važnim pitanjima mora postići dogovor, inače nepoznato u bilo kojoj federalnoj državi, usporilo je proces odlučivanja. Kako je društvena kriza rasla, odlučivanje je postalo vrlo otežano, a u krajnjoj liniji i nemoguće. Kao što vidimo, jedan ustavni princip u početku nije nužno davao negativne rezultate, ali je doprinio značajnom otežavanju funkcionisanja države kada su društvene i političke pretpostavke krize već sazrele. U tim uslovima, ustavne norme o jednoglasnosti značajno su uticale na produbljivanje krize.

Na primjer, Skupština SFRJ je, posredstvom svog Vijeća republika i pokrajina, donosila niz važnih odluka tako što je ovo vijeće usaglašavalo stavove sa skupštinama republika i pokrajina, bez čije saglasnosti čitav niz politika i zakona nisu mogli biti utvrđeni, odnosno doneseni. Predsjedništvo SFRJ nije bilo birano u Skupštini SFRJ, koja je samo proglašavala izbor njegovih članova, nego su njegovi članovi birani u skupštinama republika i pokrajina. One su mogle i da ih opozovu. Ovakav način izbora Predsjedništva i činjenica da su njegovi članovi zavisili od skupština republika i pokrajina uticali su na to da su oni teško mogli da se poistovijete sa interesima federacije, nego su im primarni bili interesi federalnih jedinica iz kojih su dolazili. Tačnije, oni su interese države posmatrali kroz prizmu interesa svoje federalne jedinice. Ovo možda nije bilo tako izraženo u periodu kada Jugoslavija nije došla u tešku političku krizu, ali nakon što je politička kriza zaoštrena, ovakav status članova Predsjedništva negativno je uticao na njihovo ponašanje.

Predsjedništvo je radilo na osnovu usaglašavanja stavova svojih članova. Ustav uopšte nije propisao način odlučivanja Predsjedništva, nego je samo propisao da će odlučivati na način utvrđen njegovim poslovnikom. To je bio ozbiljan nedostatak Ustava, jer je uobičajeno da se o takvim pitanjima odlučuje najvišim pravnim aktom.

Jedino je za Savezno izvršno vijeće bilo jasno propisano da odlučuje većinom glasova prisutnih članova. Ipak, kad je u pitanju donošenje propisa neophodnih za provođenje zakona koje je Vijeće republika i pokrajina donijelo na osnovu usaglašavanja stavova, Savezno izvršno vijeće je moralo dobiti saglasnost republičkih i pokrajinskih organa. Ovo rješenje takođe pokazuje koliko se pretjerivalo sa politikom dogovaranja, jer primjena zakona nije oblast u kojoj je dogovaranje potrebno. Ono je tu potencijalno opasno, jer se zakoni primjenjuju svakodnevno, izvršna vlast ovdje treba da bude brza i operativna, a dugo pregovaranje tome samo šteti.

Neobično rješenje, koje je vodilo konfederalizaciji Jugoslavije, bilo je i ono po kome su o promjeni Ustava SFRJ odlučivali Savezno vijeće Skupštine SFRJ i skupštine svih republika i pokrajina. U uporednom federalizmu, ovo rješenje je sasvim neobično, jer upućuje na to da su federalne jedinice države, odnosno da vrše suverenu vlast, iako to po pravnoj prirodi ne mogu biti. U Jugoslaviji, ovakav način promjene Ustava imao je dobre i loše strane. Dobra strana bila je ta što nije bilo straha na strani pojedine republike da bi Ustav mogao biti mijenjan na njenu štetu. Od ovoga su posebno bile zaštićene manje republike, ali je i svaka republika uživala zaštitu, jer nije morala strahovati da bi se, ma kako velika i razvijena bila, druge republike mogli udružiti i promijeniti Ustav protiv njenih interesa. Konsenzus je štitio republike jedne od drugih. Na ovaj ustav je usvojeno 48 amandmana. Na prvi pogled, izgleda kao da postupak promjene Ustava nije bitnije uticao na njegovu promjenu, jer je usvojen veliki broj amandmana (doduše, u dva navrata, 1981. i 1988. godine).

Ipak, treba biti oprezan sa ovakvim zaključkom, jer se ovim amandmanima ništa nije mijenjalo u načinu funkcionisanja federacije. Ovakav način promjene Ustava pokazao je ozbiljne nedostatke onda kad je trebalo odlučivati o promjeni suštinskih obilježja federacije, a jedno od njih bio je ustavni položaj autonomnih pokrajina. Kad o tom pitanju nije mogla biti postignuta saglasnost svih republika i pokrajina, „dogodio se narod“, izvršena je „antibirokratska revolucija“, ustavni sistem je mijenjan na neustavan način, a politička kriza je doživjela vrhunac, nakon čega je više nije bilo moguće riješiti. Ovdje vidimo kako sama ustavna norma nije izazvala krizu, niti ju je mogla razriješiti, ali je korištena u političkim sukobima republičkih i pokrajinskih političkih elita. Da su ustavna rješenja o promjeni Ustava bila drugačija, možda bi bila moguća njegova promjena. Pojedine republike i pokrajine time ne bi bile zadovoljne, ali imale bi svijest o tome da se Ustav ne mijenja konsenzusom već, na primjer, dvotrećinskom većinom, pa bi se sa takvim načinom promjene Ustava morale saglasiti. Pošto takve norme nije bilo, nije bilo ni svijesti elita i građana o tome da se moraju pokoravati volje kvalifikovane skupštinske većine.

Očigledno je da su komunisti, ma kako to paradoksalno zvučalo, uprkos hapšenjima i otpuštanjima s posla nakon 1971. godine, ozbiljno shvatili značaj nacionalističkih i republičko/pokrajinsko-centrističkih demonstracija i sukobljavanja sa federalnim vrhom. Procjenjujući nezadovoljstvo republičko-pokrajinskih elita svojim položajem, koji je bio izazvan njihovom željom da obezbijede što više samostalnosti, a pritisnut slabijim ekonomskim rezultatima, rastom nezaposlenosti i socijalnih razlika, savezni vrh je odlučio da popusti znatno više nego što je bilo opravdano i što je iko mogao očekivati samo pet do deset godina ranije. Ustav iz 1974. godine samo je formalizovao političke odluke donesene u drugoj polovini 60-ih i početkom 70-ih godina, a to je nova politika razvlašćivanja federacije, odnosno kako su to pojedinci govorili, „federiranja federacije“. Ustav je samo bio „tačka na i“, onaj posljednji korak, koji je politički pripreman skoro deceniju. U tom smislu, Ustav ne može biti „krivac“ za nefunkcionisanje i slom Jugoslavije. Ustavna rješenja tome jesu doprinijela, ali čak i onakav ustav mogao je biti normalno primjenjivan da nije bilo političke i ekonomske krize.

Pokrajine kao kvazirepublike

Poznato je da su autonomne pokrajine imale status koji se u mnogome približavao, čak i poistovjećivao sa položajem republika. One su bile konstitutivni element federacije, što je bila velika novina, u poređenju sa ustavima iz 1946. i 1963. godine. Istina je da pokrajine, bez obzira na to kako neko tumačio Ustav SFRJ od 1974. godine u pogledu prava republika na otcjepljenje (koje ono, po mom mišljenju, nisu imale), nisu mogle da dobiju status republika, a pogotovo ne da se otcijepe od Srbije ili Jugoslavije. Ipak, čini se da prirodi pokrajina i razlozima njihovog osnivanja odmah nakon Drugog svjetskog rata nije odgovaralo da dobiju status kvazirepublika.

Ako se analiziraju ustavna rješenja iz 1946. i 1963. godine, vidjeće se da je položaj autonomnih pokrajina znatno skromniji nego što je bio po Ustavu od 1974. godine. Kosovo i Metohija su čak imali status autonomne oblasti, za razliku od Vojvodine, koja je od početka imala status autonomne pokrajine. To znači da je autonomna oblast imala manje samostalnosti od autonomne pokrajine. Stvari su donekle izmijenjene Ustavom od 1963, kojim je autonomna oblast dobila status autonomne pokrajine, ali obje pokrajine su i dalje imale samostalnost koja nije ugrožavala ravnopravnost Socijalističke Republike Srbije, niti su pokrajine postale subjekti federacije.

Ustav od 1974. dao je pokrajinama status subjekata federacije. Ne samo da su one imale svoje delegacije u Skupštini SFRJ i po jednog predstavnika u Predsjedništvu SFRJ (kao i republike), nego i Ustav SFRJ nije mogao biti mijenjan bez saglasnosti skupština obje pokrajine. One su i u ovom pogledu bile izjednačene sa republikama. U ustavnom sistemu Srbije, pak, nadležnosti pokrajina bile su izuzetno velike. One su imale svoje pravne sisteme (na čijem vrhu su se nalazili pokrajinski ustavi), kao i cjelovitu organizaciju državne vlasti – zakonodavne, izvršne i sudske. Ustavom SFRJ bilo je propisano da radni ljudi i građani ostvaruju svoja suverena prava u pokrajinama, a u SR Srbiji samo onda kad je to u zajedničkom interesu radnih ljudi i građana ove republike kao cjeline. Čak ni Ustav SR Srbije od 1974. nije mogao biti promijenjen bez saglasnosti skupština autonomnih pokrajina. Istina, to nije bilo propisano Ustavom SFRJ već Ustavom SR Srbije, ali je znatno otežalo ne samo funkcionisanje SR Srbije, nego je doprinijelo razbuktavanju političke krize krajem 80-ih godina.

Ovakva ustavna rješenja su stvarala tenzije između Srbije i njenih pokrajina, zatim između Srba i Albanaca na Kosovu, te između Srbije i drugih republika. Ona nisu bila opravdana iz dva razloga. Prvi je taj što nisu odgovarala pravnoj prirodi autonomije, koja se ne može skoro izjednačiti sa položajem republika kao federalnih jedinica, a pogotovo nije bilo prirodno da pokrajine odlučuju o ustavnom sistemu Srbije. Drugi razlog je taj što Srbija nije imala efikasne mehanizme zaštite svog pravnog sistema i ostvarivanja svojih nadležnosti na svojoj teritoriji.

Srbija je još 1977. godine pokušala da ispravi ove anomalije, u čemu je, danas se zna, imala Kardeljevu podršku. U tome, nažalost, nije uspjela, jer su se tome protivile obje pokrajine, a ni ostale republike nisu bile voljne da samo tri godine nakon donošenja Ustava tako značajno zadiru u njegovu suštinu. Ono što nisu uspjeli srpski političari koji nisu plivali na talasima nacionalizma, djelujući u institucijama sistema, uspjelo je Miloševiću, desetak godina kasnije, djelujući vaninstitucionalno i plivajući na talasima nacionalizma. Ustav SFRJ od 1974. nije „kriv“ zato što se republičke i pokrajinske elite nisu mogle dogovoriti o promjeni ustavnog položaja pokrajina, ali je „doprinio“ izuzetnog zaoštravanju krize, jer je propisivao takav postupak vlastite promjene koji je u praksi onemogućavao bilo kakve suštinske promjene. Da je postupak promjene bio sličniji onom u drugim federalnim državama, pokrajine bi vjerovatno bile svedene na položaj jedinica teritorijalne autonomije, u skladu sa svojom prirodom, čak i bez njihove saglasnosti, ali bi to sigurno umanjilo izglede srpskog nacionalizma da postane dominantan ne samo u Srbiji nego i van nje. Istina, to bi još više ojačalo albanski nacionalizam, ali njega bi bilo lakše savladati nego srpski.

Posljednja riječ

Ustav SFRJ od 1974. godine bio je odraz društveno-političkih prilika u poznoj jugoslovenskoj državi. On je bio izraz negativne evolucije jugoslovenskog ustavnog sistema, koji je opet bio samo izraz evolucije jugoslovenskog političkog sistema ka konfederalizaciji države, usljed snaženja republičko-pokrajinskih elita, ekonomske, socijalne i političke krize. Ustav sam po sebi nije mogao zemlju ni spasiti ni uništiti. Nju su mogli spasiti ili uništiti samo „subjektivne snage“, u prvom redu one oličene u vrhovima vladajućeg Saveza komunista. Njihova nespremnost na socijalističke reforme, demokratizaciju i kompromis dovela je na kraju do sloma jugoslovenske države, što su nacionalisti samo ubrzali i doveli do krvavog raspleta.

Da je Ustav pisan razumnije i „federalnije“, vjerovatno je da bi kriza dobila drugačiji izraz, federalne institucije bi imale više moći, ali je teško povjerovati da bi ishod bio drugačiji. Ustavi SSSR-a i Čehoslovačke, iako federalni, bili su znatno centralističkiji, što ove federacije nije spasilo. Teško da bi Jugoslaviju, u onakvim društvenim prilikama, spasio bilo kako pisani ustav, kao što ni onakav kakav je bio nije mogao biti glavni razlog njenog sloma.


PODELITE