Ove godine navršava se trideset godina od nestanka druge Jugoslavije. U raspravama o uzrocima i toku njenog sloma, često se ističe značaj koji su u tom procesu imali njeni ustavi, u prvom redu njen posljednji ustav iz 1974. godine. Uticaju jugoslovenske ustavnosti pridaje se preveliki značaj, budući da ustav, bez obzira na to što je ne samo pravni nego i politički akt, ne može imati odlučujući uticaj na opstanak ili slom neke države. Ekonomski, socijalni, politički činioci, pogotovo dominantni ekonomski i politički interesi, najviše utiču na sudbinu jedne države. Ustav je odraz ovih činilaca i interesa, budući da je u njemu sadržana dominantna ideologija ili dijelovi više ideologija, odnosno on je odraz interesa vladajuće klase i političkih elita. Istovremeno, ustav je programski akt, koji odslikava poželjno stanje društva i države, odnosno njihovo poželjno uređenje. Ono što važi za ustav uopšte, važilo je i za jugoslovenske ustave. Iako je tačno da su neodgovarajuća ustavna rješenja, pogotovo ona iz 1974. godine koja su se ticala federalnog uređenja, doprinijela nefunkcionalnosti federacije, ustav sam po sebi nije mogao ni spasiti državu, ni izazvati njen slom. Ustavna rješenja su oblikovale političke snage koje su imale određeni odnos prema državi, načinu njenog funkcionisanja i, u konačnoj liniji, njenom opstanku.

Jugoslovenski ustavi su poznati po svojoj originalnosti. Sadržali su više sasvim novih ustavnih rješenja, kako u pogledu ekonomskog i političkog sistema, tako i u pogledu federalnog uređenja. Trideset godina nakon što je nestala država čiji su ustavi to bili, smatramo opravdanim da se pozabavimo jugoslovenskom ustavnošću, na način koji neće biti zasnovan na strogo ustavnopravnoj analizi, koja nije „pitka“ širem krugu čitalaca, već više jednim analitičkim pristupom.

Druga ili socijalistička Jugoslavija usvojila je tri ustava i jedan ustavni zakon. Za državu koja je postojala 46 godina, to nije malo, pa se ponekad može čuti kako je državna vlast bila neozbiljna, jer je relativno često mijenjala ustave. Sa stanovišta konzervativnih mislilaca i političara, koji smatraju da politički režim i društvene odnose uopšte ne treba mijenjati i koji drže do svetosti i nepromjenjivosti ustava, to nesumnjivo jeste tako. Sa stanovišta jugoslovenske političke elite, koja je donosila i mijenjala ustave svjesna društvenih promjena koje su bile krupne i značajne, to nije tako. Jugoslovenska politička elita je u suštini imala jedan sociološki pristup ustavu kao najvišem pravnom aktu. Za nju, on je bio pravni akt koji odslikava društvene odnose, ali i programski akt, koji treba da pravno uobliči i omogući reforme koje su politički već odobrene, pa ih treba sprovesti.

Jugoslovenski komunisti su provodili više reformi, od kojih su neke bile duboke. To se nije odnosilo samo na reformu federacije, koja je prešla put od kvazifederacije sa suviše jakim saveznim centrom, preko balansirane federacije do kvazifederacije sa preslabim saveznim nivoom. Reforme su, prije svega, obuhvatale društveno-ekonomski i politički sistem. One su išle u pravcu decentralizacije, demokratizacije, uvođenja i, barem nominalnog, jačanja samoupravljanja, ali i uz nimalo neobičnu kombinaciju samoupravljanja i partijske države, u kojoj je ova druga uvijek bila jača, da bi se na kraju samouništila.

Ustavi su imali znatno manji značaj u državama tzv. realnog socijalizma nego u Jugoslaviji. Ukoliko su one bile federacije, kao što je bio slučaj sa SSSR, federalno uređenje nije imalo veliki značaj, jer je centralna vlast bila dominantna, a sve nivoe vlasti kontrolisala je ista partija. Ustavno normiranje ljudskih prava, koja su čak i u ustavnim tekstovima bila ograničena, ukoliko se radilo o političkim i nekim ličnim pravima, nije imalo veliki značaj, osim ako se izuzmu socijalna prava. Politički režim je bio pod kontrolom jedine partije, tako da se ustavne norme o jedinstvu vlasti i prevlasti skupštine nad izvršnom vlašću nisu mogle realizovati ni u najmanjoj mjeri.

Jugoslovenska ustavnost je išla drugim putem. Ona je imala sličnosti sa „realsocijalističkom“ ustavnošću utoliko što su politička prava bila ograničena, a skupština, uprkos nedosljedno normiranom skupštinskom sistemu, nikad nije postala stvarni nosilac vlasti. S druge strane, jugoslovenski federalizam je istinski evoluirao, i to toliko da je promijenio svoju prirodu do neprepoznatljivosti, krećući se iz jedne krajnosti u drugu. Osim toga, samoupravljanje, koje je, barem nominalno, predstavljalo osnov cjelokupnog društvenog sistema, vremenom je takođe evoluiralo, mijenjalo svoju sadržinu i institucionalne oblike, što je iziskivalo značajne ustavne promjene.

 

Priroda prvog jugoslovenskog ustava

 

Druga Jugoslavija započela je život kao država ustavnog kompromisa. On se ogledao u tome što je Komunistička partija Jugoslavije, koja je kontrolisala Ustavotvornu skupštinu 1945. i 1946. godine, uticala na donošenje ustava (Ustav FNRJ od 1946. godine) koji je rađen po uzoru na Ustav SSSR od 1936. godine, ali nije bio njegova puka kopija, budući da je polazio od koncepta narodne demokratije, odnosno od ideje narodne revolucije. Razumijevanje ovog koncepta ključno je za ocjenu sadržine i prirode Ustava od 1946. godine. Osnovna ideja bila je da je Jugoslavija postala narodna republika, kao prelazni oblik između kapitalizma, koji je prevaziđen, i socijalizma, koji nije dostignut. Iako je socijalizam bio politički cilj pobjedničkog Narodnog fronta Jugoslavije, to nije zvanično proglašeno u Ustavu, nego je u političkom govoru istican cilj stvaranja narodnodemokratske republike. Ustav je bio socijalistički po svojim stremljenjima, ali su ustavne norme omogućavale brži ili sporiji tempo kretanja ka tom cilju, duže zadržavanje u predvorju socijalizma ili brži tempo prelaza u njega. To je uticalo na niz ustavnih rješenja: 1) određivanje nosioca suvereniteta; 2) osnovne oblike svojine; 3) organizaciju državne vlasti.

Ovaj koncept prihvaćen je iz dva razloga. S jedne strane, trebalo je da bude dokaz svijetu da Jugoslavija ne namjerava kopirati sovjetski model društvenog uređenja, tj. uvesti režim koji je na Zapadu označavan kao „komunistička diktatura“. S druge strane, trebalo je da ukaže na to da se Jugoslavija nalazi u prelaznom periodu, koji nije kapitalizam, ali ni socijalizam, odnosno da društvo u Jugoslaviji nije zrelo za preuzimanje sovjetskog modela društvenog uređenja, nego se nalazi u prelaznom periodu. Otud i naziv narodna, a ne socijalistička, revolucija. Na ovaj način, jugoslovenska vlast prihvatila je Staljinovu ideju da režime u državama Istočne i Centralne Evrope označi kao narodnodemokratske a ne socijalističke, uz niz prelaznih ustavnih instituta, koji još nisu bili socijalistički, ali nisu više bili ni kapitalistički.

Iz tog razloga, ustavotvorac je prihvatio klasičnu buržoasko-demokratsku ideju o narodu kao nosiocu suvereniteta, umjesto da kao nosioca suvereniteta odredi radničku klasu ili radni narod, kao što je Ustav SSSR odredio radni narod grada i sela u svom članu 3. Uostalom, iako je Komunistička partija Jugoslavije dominirala Ustavotvornom skupštinom, Ustav je formalno bio plod ideja Narodnog fronta, u kome su poslanici bili i članovi drugih političkih stranaka, bez obzira na to što njihove organizacije na terenu nikad nisu zaživjele.

Ideja o narodu kao nosiocu suvereniteta mogla se i drugačije tumačiti u Ustavu FNRJ. Naime, ona se u buržoaskoj ustavnosti tumači tako da je narod skup svih građana, bez obzira na njihovu klasnu ili drugu pripadnost, socijalno porijeklo ili položaj. Pod narodom se misli na skup apstraktnih građana. Nema razloga da se isto shvatanje naroda ne iščitava i iz Ustava FNRJ, jer on nije dao bilo kakvo posebno značenje pojmu naroda. Da je to tako, vidi se i iz činjenice da je biračko pravo opšte, a da ga nije imao samo vrlo mali broj građana, zbog svojih ratnih grijehova. Ustav nije davao posebnu političku ulogu ili društveni značaj bilo kom dijelu naroda, odnosno bilo kojoj klasi ili drugoj društvenoj grupi. Međutim, ideološki pristup ustavotvorca, koji se nije ogledao samo u donošenju Ustava, već i u oblikovanju novog društvenog uređenja uopšte, bio je takav da se pod narodom mislilo na dotad potlačene klase i slojeve, u prvom redu na radničku klasu, sitno i srednje seljaštvo. Formalnopravno, narod su činili svi građani, mada je ideološki i teorijski stav insistirao na „klasnoj demontaži“ naroda, odnosno na davanju većeg političkog značaja onim društvenim grupama u narodu koju su bile prepoznate kao nosioci društvenih promjena. Takav pristup bio je opravdan, jer je otvoreno demaskirao buržoasku ideološku predrasudu o tome da svi građani, kao pripadnici naroda ili dio naroda, ravnopravno učestvuju u vršenju vlasti, odnosno da je narod kao skup nediferenciranih individua nosilac suverenosti, što nikad i nigdje nije bilo, niti može biti.

 

Društveno-ekonomsko uređenje

 

U skladu sa naprijed rečenim je i relativno neprecizno određenje društveno-ekonomskog uređenja i stepenovanje važnosti oblika svojine. U Ustavu se državna svojina stavlja na prvo mjesto prilikom nabrajanja, pa onda slijede drugi oblici svojine (a izričito se spominju još zadružna i privatna svojina), ali postoji i izričita ustavna norma o primatu državne (opštenarodne) svojine, jer Ustav propisuje u članu 16 da je opštenarodna (državna) imovina glavni oslonac države u razvoju privrede i da se ona nalazi pod posebnom zaštitom države. Ustav ne predviđa totalnu nacionalizaciju, već predviđa mogućnost nacionalizacije pojedinih privrednih grana ili preduzeća, ako to traži opšti interes. To znači da je ostavljeno zakonodavcu da procijeni kada opšti interes nalaže nacionalizaciju, koja bi mogla biti sveobuhvatna ili pojedinačna. Osim toga, Ustav je u članu 19 proklamovao načelo da zemlja pripada onima koji je obrađuju, predviđajući istovremeno zemljišni maksimum, koji treba da bude određen zakonom. Utvrđeno je da veliki zemljišni posjedi ni po kom osnovu ne mogu biti u privatnim rukama. Ove ustavne norme nesumnjivo su predstavljale pravni osnov eliminacije kapitalističkih odnosa na selu.

Ustav FNRJ je u članu 19 propisivao da država naročito štiti siromašnog i srednjeg seljaka. U članu 20, propisano je da država pomaže radnom narodu da se udružuje i štiti od privredne eksploatacije, uz posebnu zaštitu lica u najamnom odnosu. Ove ustavne norme imale su jasan klasni karakter, jer su smjerale posebnoj ustavnoj zaštiti radnih ljudi. Istina je da bi se ovakve norme mogle naći i u nekom kapitalističkom ustavu, usvojenom pod snažnim uticajem radničkog pokreta. Međutim, kad ove norme povežemo za normama o svojini, slijedi da je ustavotvorac priznao društvenu stvarnost – najamni odnosi još uvijek postoje, a siromašno i srednje seljaštvo nalazi se u nepovoljnom ekonomskom položaju, koji zahtijeva pomoć države. U tom prelaznom periodu, dok državna svojina ne postane osnovni oblik svojine i privredni plan ne da prve rezultate, što je vjerovatno trebalo da eliminiše ili bitno umanji pojavu najamnog odnosa, država se obavezivala na posebnu zaštitu radnog naroda grada i sela.

Ovakve ustavne norme o svojini i ekonomskom sistemu bile su dovoljno načelne, da su omogućavale društveni i politički razvoj u različitim pravcima: ka potpunoj nacionalizaciji i centralizovanoj planskoj privredi, ili ka mješovitom tipu privrede, zasnovanom na svojinskom pluralizmu, uz nesumnjivu prednost državne svojine. Ustav je time dobio antikapitalistički karakter, ali nije nužno proklamovao odnosno normirao sovjetski tip privrede. Time su pomirena dva cilja. Prvi cilj bio je da se socijalistički tip ekonomije, a time i socijalistički društveni odnosi, barem implicitno normiraju, jer je i ustavotvorac smatrao da je davanje primata državnoj svojini u stvari začetak socijalističkih odnosa. Drugi cilj je bio da se izađe u susret zahtjevima sovjetskih „drugova“, međunarodnih prilika u tom trenutku, ali i stepena razvijenosti jugoslovenskog društva, da se socijalizam ne proklamuje izričito, kao što je to činio, na primjer, Ustav SSSR. Poređenja radi, Ustav SSSR je u članovima 4 i 5 izričito utvrdio da je socijalistička svojina (pod čim se mislilo na državnu i zadružnu svojinu) osnov socijalističke ekonomije u ovoj zemlji.

Istina je da Ustav predviđa u članu 15 da država daje pravac privrednom životu i razvitku putem opšteg privrednog plana, oslanjajući se na državni i zadružni sektor, a putem kontrole nad privatnim sektorom. Time je definitivno učinjen otklon od kapitalističkog ekonomskog sistema i normirana mogućnost prelaska u socijalistički sistem. Ustavotvorac je očigledno dao prednost državnoj i zadružnoj svojini, ali iz ustavne norme nije jasno u kojoj mjeri. On je želio da ograniči privatnu svojinu, što je i učinio, ali obim i sadržaj ograničenja nije propisao Ustavom. Pomenuta ustavna norma više ima programski karakter, ostavljajući mogućnost „doziranja“ privrednog planiranja i ograničenosti privatne svojine u zavisnosti od brojnih predvidivih i nepredvidivih, unutrašnjih i međunarodnih, okolnosti.

Ustav FNRJ nije ništa propisivao o upravljanju ekonomijom, a posebno ne o upravljanju preduzećima. To pitanje je potpuno prepušteno zakonodavcu. Zato je bilo moguće da od 1946. do 1950. godine upravljanje preduzećima bude u rukama države, koja je imenovala direktora preduzeća, po uzoru na sovjetski sistem jedinonačalija, a da 1950. godine bude donesen zakon kojim se uvodi samoupravljanje. Sociološki, ova dva modela upravljanja preduzećima, kad stvar posmatramo na mikronivou, isključuju se, jer daju moć u ruke različitim subjektima. Prvi model, koji je važio do 1950. godine, činio je od birokratije novu klasu, koja istina nije bila vlasnik sredstava za proizvodnju, ali je vršila svojinska ovlašćenja, doduše u ime i za račun države. Ona je stvarno upravljala državnom imovinom, što joj je davalo ne samo materijalne privilegije nego i ekonomsku, političku i društvenu moć. Državna svojina predstavljala je ekonomski osnov njene političke i ukupne društvene moći. Birokratija je po tom osnovu imala privilegovan položaj u društvenoj organizaciji rada. Drugi model upravljanja preduzećima trebalo je da centar moći pomjeri ka radničkoj klasi, koja bi jedina upravljala preduzećima, odnosno imala kontrolu nad sredstvima za proizvodnju. Formalnopravno, Ustav je omogućavao da zakonodavac prihvati bilo koji od ovih modela, budući da nije sadržao detaljne norme o upravljanju preduzećima i tipu ekonomskog sistema uopšte.

 

Politički sistem

 

Ni politički sistem nije izričito određen kao socijalistički. Štaviše, iako se naglasak stavlja na narodne odbore i narodne skupštine kao predstavnička tijela, odnos zakonodavne i izvršne vlasti je takav da ne daje ni normativnu, a pogotovo ne garantuje stvarnu, dominaciju zakonodavne vlasti. Narodna skupština FNRJ je određena kao vrhovni organ državne vlasti i kao predstavnik narodnog suvereniteta. Ovakvo ustavno određenje skupštine nesumnjivo je demokratsko, proističe iz ideje narodnog suvereniteta i kritike načela podjele vlasti, koje je već tada izgubilo smisao, zato što se ravnoteža vlasti pretvorila u nadmoć izvršne vlasti, i to ne samo u predratnoj Jugoslaviji, nego i u razvijenim buržoaskim zemljama. Stoga, marksistička kritika načela podjele vlasti, koju je započeo Marks, a razvio Lenjin, u to vrijeme je bila itekako aktuelna (danas je još i više!), što je navelo ustavotvorca da se opredijeli za načelo jedinstva vlasti, u obliku nadmoći skupštine nad vladom.

Narodna skupština, međutim, nije bila nadmoćan organ iz dva razloga. Jedan je ustavnopravni, a drugi politikološko-politički razlog. Ustavnopravni razlog proističe iz sadržine Ustava. Iako se ustavotvorac, ne navodeći to izrekom, opredijelio za skupštinski sistem vlasti, što bi bilo u skladu sa temeljnim političkim idejama osnivača marksizma, ipak je u tom pogledu načinio ozbiljna odstupanja. Tako, dao je pravo saveznoj vladi da donosi uredbe sa zakonskom snagom, koje je ona obilno koristila tokom prvih poslijeratnih godina. Prema čl. 78, st. 2 Ustava, Vlada je bila nadležna da donosi uredbe za primjenu zakona i uredbe na osnovu zakonskog ovlašćenja. Ove druge su zapravo imale karakter zakona u materijalnom smislu, čime je Vlada supstituisala skupštinu u vršenju zakonodavne funkcije. Narodna skupština je time i formalno pretvorena u drugorazredni organ, čime je izvršna vlast čak i po slovu Ustava dobila značajnu moć, čime je skupštinski sistem u začetku onemogućen, čak i da je jedina politička stranka imala namjeru da ga zaista uspostavi.

Time je ustavotvorac odstupio od jednog od temeljnih principa koji je trebalo konstitucionalizovati, a to je dominacija skupštine kao predstavničkog tijela i nosioca zakonodavne vlasti u cjelokupnom sistemu državne vlasti. Ta ideja, po sebi demokratska i zasnovana na načelu narodnog suvereniteta, trebalo je da omogući revolucioniranje sistema državne vlasti i prevazilaženje načela podjele vlasti, koje je zaista koncentrisalo vlast u rukama izvršne vlasti (vlade i šefa države), tj. u rukama malog broja pripadnika stranačkih oligarhija i sa njima povezanog krupnog kapitala. Umjesto toga, Ustav FNRJ je u suštini uveo jedan oblik načela podjele vlasti, što zvuči paradoksalno, jer to nije bila zvanična namjera ustavotvorca. Kažemo da je uveden jedan oblik načela podjele vlasti zato što je Vlada FNRJ imala ne samo stvarna nego i ustavna ovlašćenja koja su je činila centrom političke moći, iako nije mogla da, na primjer, raspusti Narodnu skupštinu ili da postavi pitanje svog povjerenja.

Razlozi za ovakvo ustavno određivanje odnosa između Narodne skupštine i Vlade bili su višestruki. Iako su komunisti kontrolisali Narodnu skupštinu, jer su na izborima 1945. godine osvojili 88% glasova (toliko glasova dobila je lista Narodnog fronta pod dominacijom komunista), oni su bili svjesni činjenice da izvjesni zakonski prijedlozi nailaze na oštru kritiku istina malobrojne opozicije. Njima je bilo lakše da izvjesne društvene odnose uredi Vlada FNRJ, čime bi bila zaobiđena neprijatna i za njih nepotrebna politička rasprava u Narodnoj skupštini. Ustavotvorac je imao na umu i činjenicu da u datim okolnostima, kada je potrebno stvoriti novi društveni poredak, ali i otkloniti društvenu zaostalost i posljedice rata, Vlada FNRJ mora imati pojačane nadležnosti, jer ona je mogla djelovati brzo, efikasno i stručno, dok Narodna skupština nije mogla ništa od toga.

Čak i ako je ovaj drugi razlog bio odlučujući, ne možemo ga smatrati opravdanim. Snažna vlada može predstavljati institucionalni zamajac društvenog, pogotovo ekonomskog, razvoja, u zemlji koja je ekonomski i kulturno bila zaostala, a tokom rata značajno porušena. Međutim, kad vlada jednom postane centralna politička institucija, makar to i nije bila namjera ustavotvorca, kasnije je vrlo teško, a vjerovatno i nemoguće, promijeniti odnos moći između zakonodavne i izvršne vlasti u korist ove prve. Čak i ako vlada vremenom, usljed ustavnih promjena, izgubi dio svoje moći, teško da će u političkom životu postati podređena skupštini. Razlog za to leži u još jednoj, vanustavnoj, činjenici, koja je bila poznata i u FNRJ, a sasvim je uobičajena u parlamentarnim demokratijama. Naime, najvažniji stranački funkcioneri ulaze u sastav vlade. U FNRJ, na čelu Vlade nalazio se maršal Tito. U njen sastav ulazili su i drugi najviši komunistički funkcioneri, jednako kao što u Britaniji, na primjer, kabinet obrazuju vođe pobjedničke stranke na izborima. Tako sastavljena vlada neminovno koncentriše političku moć u svojim rukama. To se dogodilo i u FNRJ, čime je skupštinskom sistemu praktično potpisana smrtna kazna.

Ustav je davao pravo zakonodavne inicijative Vladi, članovima Vlade i poslanicima. U praksi, ovo pravo je najviše koristila Vlada. Kad se uzme u obzir činjenica da su ministri u Vladi bili najistaknutiji prvaci vladajuće stranke, jasno je zbog čega je ona dominirala zakonodavnim postupkom. Ustav nije davao pravo zakonodavne inicijative građanima, što se može smatrati važnim nedostatkom.

Ustav je uveo institut opoziva, čime je građanima načelno dao mogućnost da opozovu (razriješe) dužnosti poslanike u skupštinama. Ovo je bila hvale vrijedna novina, koja je uspostavljala kvalitativno nov odnos između birača i njihovih predstavnika. Ona je bila na tragu Marksove, a potom i Lenjinove, kritike parlamentarizma iz druge polovine XIX i početka XX vijeka, jer je ta kritika ukazivala na to da je parlament, po Lenjinovim riječima, postao brbljaonica, što je uglavnom bilo tačno, budući da je državna vlast bila koncentrisana u rukama egzekutive, ali i vanpolitičkih i vaninstitucionalnih centara moći, prvenstveno povezanih sa ili smještenih u privatnom kapitalu. Jedan, mada ne i jedini, izlaz iz ove situacije osnivači marksizma vidjeli su u uvođenju pravne zavisnosti izabranih predstavnika od svojih birača, tj. od naroda. U parlamentarnom sistemu i drugim sličnim sistemima (predsjedničkom i polupredsjedničkom), članovi parlamenta imaju slobodan mandat, što znači da ne postoji pravna veza između njih i njihovih birača. Ovi drugi ne mogu da pravno obavežu članove parlamenta kako treba da rade i glasaju, niti mogu da ih opozovu. Ideja jugoslovenskog ustavotvorca bila je ista kao sovjetskog ustavotvorca u vrijeme Lenjina – skupština treba da postane vrhovni organ vlasti, a njeni članovi treba da budu zavisni od naroda, jer on je po ustavu, a trebalo bi i stvarno, nosilac suverene vlasti.

Institut opoziva uređen je članom 7 Ustava FNRJ. Međutim, ustavotvorac je napravio taj propast (sigurno nije bio slučajan) što ovaj institut nije uredio u cijelosti, pa čak ni u najvažnijim detaljima, ostavljajući, između ostalog, zakonodavcu da uredi u kojim slučajevima birači mogu opozvati svoje predstavnike. Dok je opravdano da ustavotvorac prepusti zakonodavcu da uredi na koji način može doći do opoziva, slučajevi opoziva morali bi biti uređeni ustavom, jer bi zakonodavac mogao suziti ovo pravo birača, tako što bi restriktivno uredio slučajeve u kojima i uslove pod kojima je opoziv moguć.

Ustav nije definisao rukovodeću ulogu Komunističke partije Jugoslavije, niti je uopšte spominje. Njime nije uveden ni jednopartijski ni višepartijski sistem. Članom 27 Ustava na vrlo lapidaran način priznata je sloboda udruživanja. Nisu predviđeni slučajevi ograničavanja ove slobode, nego je prepušteno zakonodavcu da propiše kako će se ova sloboda ostvarivati. To je omogućavalo osnivanje i rad političkih stranaka, mada se u praksi desilo to da je vladajuća partija onemogućila da predratne stranke obnove svoje organizacije, a u vođstvima stranaka izdvajane su grupe koje su bile za saradnju sa vladajućom strankom, štaviše za podređen položaj u Narodnom frontu. To je, međutim, bilo posljedica društvenih i političkih odnosa, a ne ustavne norme.

 

Federalizam

 

Federalno uređenje, čiji temelji su postavljeni odlukama Drugog zasjedanja AVNOJ-a, normirano je ovim ustavom. Članom 44 Ustava nabrojane su nadležnosti federalne države. Na prvi pogled, one nisu pretjerano velike, ali ipak odslikavaju nastojanje ustavotvorca da uspostavi snažnu federalnu vlast. Federalna država je, na primjer, donosila krivični zakonik, uređivala građanske, upravne i krivične postupke, trgovinsko pravo, i dr., dok je u pogledu privatnog i radnog prava donosilo osnovno zakonodavstvo. Nadležnosti federacije određene su u 24 tačke, s tim što je ona o izvjesnim pitanjima donosila osnovno zakonodavstvo i opšta načela za zakonodavstvo.

Dva činioca više su određivala prirou federacije nego što su to nadležnosti. Prvi je način odlučivanja saveznih organa, koji je bio uobičajen za federalne države, što znači da nije bilo posebnih mehanizama odlučivanja kao što su veto, jednoglasnost, kvalifikovana većina i sl. Na taj način, republike su mogle da utiču na donošenje odluka, jer su imale svoje predstavnike u Vijeću naroda, koje je bilo ravnopravno sa Saveznim vijećem u donošenju odluka (to su bila dva doma Narodne skupštine FNRJ, pri čemu je Savezno vijeće predstavljalo građane, a Vijeće naroda republike, autonomnu pokrajinu Vojvodina i Autonomnu kosovsko-metohijsku oblast). Republike ipak nisu mogle da nametnu svoju volju federaciji ili drugim republikama, budući da nijedna republika nije mogla da blokira odluke. Vladu je birala Narodna skupština na zajedničkoj sjednici domova, što je davalo prednost Saveznom vijeću, budući da je imalo više poslanika nego Vijeće naroda.

Naprijed opisani činilac je ustavopravni. Drugi, politički, imao je i veći značaj, kao što to biva u modernim državama. Državom je faktički upravljala monolitna Komunistička partija, čije centralno vođstvo je bilo hijerarhijski nadređeno nižim vođstvima i imalo je političku snagu i autoritet da im nametne svoju volju. Istovremeno, najviši partijski funkcioneri vršili su najviše državne funkcije, ne toliko u Narodnoj skupštini, koliko u njenom Prezidijumu i, posebno, Vladi FNRJ. Kad se partijske vođe nađu u vladi, zakonitost je da parlament usvaja njene prijedloge, kao što je zakonitost i da se federalne jedinice pokoravaju volji federalne države, i to ne samo zato što je tako propisano ustavom, već i zato što je takav odnos političkih snaga u hijerarhijski ustrojenoj partiji.

Poređenja radi, ni Ustav SSSR od 1936. godine nije predviđao prevelike nadležnosti federacije, ali je ona ipak bila centralizovana, u tolikoj mjeri da se SSSR smatrao kvazifederacijom. Razlog nije ležao u ustavnim normama, već u činjenici da je funkcionisala partijska država, u kojoj je partijska oligarhija, u krajnjoj liniji jedan čovjek, vodila politika, tako da su formalne nadležnosti federalnih jedinica bile manje važne.

Sigurno je da su ustavne odredbe o federalizmu odraz tadašnjih prilika i shvatanja. Pošto je država tek obnovljena, a ratne posljedice u svakom smislu preteške, ustavotvorac je pravilno ocijenio da je potrebna umjereno snažna federacija (barem u ustavnom tekstu), koja bi bila sposobna da obezbijedi državno jedinstvo i vodi aktivnu ekonomsku i socijalnu politiku. Osim toga, tada već staljinizirana Komunistička partija nije ideološki prihvatala ideju decentralizovane države, što znači ni slabog federalnog centra. Na kraju, nisu postojale ni druge pretpostavke za uspostavljanje snažnih federalnih jedinica. One su tek bile obrazovane, budući da je država prije rata bila unitarna, tako da novstvorene federalne jedinice nisu imale tradiciju postojanja i funkcionisanja u federalnoj državi. One su bile ekonomski vrlo slabe, kao i čitava država u cjelini, tako da nisu mogle da koriste svoju ekonomsku snagu za jačanje svog ukupnog položaja u federaciji. Politička elita je bila monolitna, jer je tek izašla iz rata, pod neupitnim vođstvom partijske oligarhije i još uvijek je težila učvršćivanju svoje vlasti i stvaranju novog društva, tako da ni subjektivno nije bila voljna (a i da je bila voljna, ne bi bila spremna) da dovodi u pitanje monopol vlasti u rukama saveznog partijskog i državnog vrha.

 

Zaključak

 

Ustav FNRJ je, u pravno-tehničkom smislu, lijepo pisan tekst, sa kratkim i razumljivim normama. Ustavni tekst nije opterećen složenim normama i ideološkim frazama. Ustavotvorac je uglavnom našao pravu mjeru u pogledu obima odnosno opširnosti ustavne regulative, što je u nekim slučajevima bilo i neprihvatljivo, jer je ostavljao suviše prostora za zakonsku razradu ustavnih normi. Tako, on na primjer nije u dovoljnoj mjeri garantovao izvjesna, pogotovo politička, prava, tako da je zakonodavac, po našem mišljenju suviše slobodnim, tumačenjem ustavnih normi ograničavao neka od najvažnijih političkih prava.

Ustavni tekst pokazuje da je ustavotvorac imao na umu da je društvo stupilo na put dubokih, revolucionarnih društvenih promjena, mada se iz više razloga uzdržavao da te promjene otvoreno u ustavnom tekstu označi kao socijalističke. I sama ustavna rješenja su „suzdržana“. Ona ostavljaju pravnu mogućnost da se zakonima društvo „gurne“ u duboke društvene promjene, ali i da se oni odvijaju postepeno, mada je krajnji cilj nesumnjiv – prevazilaženje postojećeg i stvaranje novog društva.

Ustav je, barem nominalno, sadržao neke sasvim nove ideje, koje su dotad rijetko prihvatane u ustavnim sistemima. Tako, on je, iako nedosljedno, normirao skupštinski sistem (mada je pitanje da li je to zaista bio ovaj sistem ili, kako neki autori smatraju, varijanta parlamentarnog sistema), uveo je institut opoziva, predvidio je primat državne svojine, a ekonomska i socijalna prava je zasnovao na novom, dotad samo u sovjetskoj ustavnosti viđenom, spoju ovih ljudskih prava i ekonomskog sistema zasnovanog na državnoj i zadružnoj svojini.

Ovaj ustav je nipodaštavan ili „zaboravljan“ iz ideoloških razloga. Zagovornici kapitalizma i buržoasko-demokratske ustavnosti apriori su ga odbacivali zato što se ideološki nisu slagali sa tipom društva koje je ovim ustavom nagovještavano. Drugi razlog za njegovo nipodaštavanje bio je taj što je za vrijeme njegovog važenja vlast bila u rukama jedne partije, koja je kontrolisala sve procese odlučivanja. Zaboravlja se da Ustav po sebi nije „kriv“ za to, kao što se zaboravlja da je bilo i da ima odveć ustava koji važe u uslovima neke druge diktature (na primjer, dikature krupnog kapitala i/ili diktature stranačkih oligarhija), ali se ti ustavi ipak smatraju demokratskim uzorima. Američki ustav, na primjer, važi u državi koja je pojam imperijalističke sile, ali i države u kojoj je egzekutiva premoćna, a sva državna vlast tijesno povezana sa krupnim kapitalom. Uprkos tome, malo kome pada na um da za to „okrivi“ američki ustav. Stoga, i Ustav FNRJ zaslužuje da bude analiziran poštenije i objektivnije.

PODELITE