Donošenjem Ustava FNRJ od 1946. godine konstitucionalizovan je republikanski oblik vladavine, mada je republika proglašena 29. novembra 1945. godine. Uspostavljena je „Prva Republika“, koja je formalno trajala do januara 1953. godine, a faktički do juna 1950. godine. Riječ je o sljedećem. Nakon stupanja na snagu prvog poslijeratnog ustava, jugoslovensko društvo kretalo se u pravcu bezuslovnog prihvatanja sovjetskog modela uređenja društva i države. Ustav je davao pravni osnov za to, mada nije izričito i doslovno bio pisan u staljinističkom duhu. Dominacija Komunističke partije Jugoslavije u društvenom životu i upravljanju državom vodila je tome da ona bude u stanju da nametne svoju viziju društvenog uređenja iako Ustav FNRJ nije izričito i neposredno propisivao takav društveni poredak. Ova partija je u tom trenutku već bila duboko staljinizovana (a ne boljševizirana, kako se u literaturi često pogrešno ističe, namjerno ili iz neznanja), tako da njena dominacija procesima odlučivanja nije mogla značiti ništa drugo nego prihvatanje staljinističkih principa društvenog i državnog uređenja.

Nakon sukoba sa Staljinom 1948. godine, jugoslovenski komunisti krenuli su drugim putem. Oni su izvršili novu revoluciju odozgo, budući da su društvene promjene koje su započeli, barem nominalno, imale revolucionarni karakter. Umjesto najamnih odnosa, koji su bili uspostavljeni dominacijom državne svojine, trebalo je te odnose ukinuti, tako što bi radnici počeli upravljati preduzećima u kojima su radili. Time se mijenjao produkcioni odnos, odnosno suštinski se mijenjao tip društveno-ekonomskog sistema. Iz jednog birokratsko-kolektivističkog sistema, koji je predstavljao novi tip produkcionog odnosa između kapitalizma i socijalizma, trebalo je normirati socijalistički produkcioni odnos, čije uspostavljanje nije bilo garantovano već onemogućeno dominacijom državne svojine i centralizovanog privrednog planiranja. Zato je ta promjena imala karakter prave revolucije (tačnije, revolucije u začetku ili u pokušaju), mada ona nije bila rezultat borbe velikih masa, nego odluke partijskog vođstva.

U duhu marksističkog shvatanja o tome da je ekonomija baza društva, odnosno da su produkcioni odnosi temelj svekolikih društvenih odnosa, trebalo je mijenjati svojinske i, šire posmatrano, produkcione odnose. Temelj novog ekonomskog, a time i društvenog, sistema trebalo je da postane samoupravljanje. U literaturi se često ističe da je jugoslovensko vođstvo krenulo u ovu revoluciju odozgo jer je imalo potrebu da se dodatno legitimiše. Jedan izvor njegovog legitimiteta, koji je bio uglavnom dovoljan za nekomuniste, bila je odlučna odbrana državne nezavisnosti i nacionalnog dostojanstva. Međutim, da bi vođstvo očuvalo legitimitet među komunistima, trebalo je da dokaže da se vraća korjenima marksizma i da nastoji ostvariti socijalizam na djelu.

Ipak, ne smatramo da je ovo jedini razlog odluke jugoslovenskog vođstva da započne korjenite promjene. Ono je osjećalo potrebu da mijenja jedan rigidni sistem, koji je pokazivao brojne slabosti, kako u ekonomskoj tako i u političkoj sferi, a silina sukoba sa Staljinom dovela je do toga da su neki istaknuti rukovodioci definitivno raskrstili sa dotadašnjim sistemom. Oni su razumjeli da je sistem, dugoročno posmatrano, ekonomski neodrživ i da ne odgovara principima ukidanja eksploatacije radničke klase.

Promjene su tek započele 1950. godine, donošenjem zakona kojim su državna preduzeća predata na upravljanje radnicima. Nije bilo osnova da se, nakon samo četiri godine, donosi novi ustav, jer su promjene bile na samom početku, pa ni tvorcima promjena nije bilo sasvim jasno u kom pravcu će one ići, kakve rezultate će dati i kako novi sistem treba da izgleda. Stoga, činilo se razumnim da se važeći ustav mijenja, ali da se ne stavlja van snage. U njemu je trebalo mijenjati norme koje su sputavale dalje reforme i za koje se vjerovalo da su već prevaziđene. Smatralo se da promjenu ustava ne treba vršiti amandmanskim putem, nego donošenjem ustavnog zakona, budući da se na taj način može ozbiljnije i dublje mijenjati dotad važeći ustavni tekst. Nakon što je ustavni zakon donesen, postalo je jasno da su mnogi ustavni principi temeljno revidirani. Narodna skupština FNRJ usvojila je u januaru 1953. godine Ustavni zakon o osnovama društvenog i političkog uređenja FNRJ i saveznim organima vlasti, čime su postavljeni temelji Druge Republike.

 

Socijalistička država radnog naroda

 

Iako je naziv države ostao isti, ona je u čl. 1 Ustavnog zakona određena kao socijalistička demokratska država. Ustavotvorac je ocijenio da može potpuno otvoreno izraziti svoj politički cilj, budući da se međunarodni položaj države promijenio. Štaviše, sukob sa Staljinom imperativno je nalagao da država bude izričito definisana kao socijalistička. Osim toga, promjene koje su započele zakonskim normiranjem samoupravljanja bile su izraz uvjerenja da se time uvodi izvorni socijalizam, onako kako su ga zamišljali klasici marksizma, iako nisu razvili detaljnu viziju budućeg socijalističkog društva.

Promijenjeno je i shvatanje nosioca suvereniteta, u skladu sa marksističkim shvatanjem o tome da suverenitet ne može pripadati narodu, ako se pod narodom misli na skup svih građana. Oni pripadaju različitim društvenim grupama, u prvom redu klasama. Nije moguće da u jednom klasnom društvu, bez obzira na to da li je ono kapitalističko ili socijalističko, nosilac suvereniteta budu sve klase. Samim tim, nije moguće da suverenitet u istoj mjeri pripada svim građanima, budući da oni pripadaju različitim društvenim klasama. Buržoasko shvatanje naroda kao nosioca suvereniteta polazi od formalne jednakosti građana, odnosno od jednakih prava i obaveza građana pred zakonom. Pojedinac se posmatra kao apstraktni građanin, bez obzira na njegov stvarni društveni položaj. Zato je i moguće da narod bude proglašen nosiocem suvereniteta. U socijalizmu, pak, nosiocem suvereniteta proglašava se, u konkretnom jugoslovenskom slučaju, radni narod, to znači one klase i slojevi koji treba da budu nosioci novog socijalističkog društva. Time se izražavaju stvarni društveni odnosi, umjesto da se prikriva njihova priroda insistiranjem na formalnoj pravnoj jednakosti. Iako svi pojedinci, kao građani, imaju ista prava i obaveze, u sociološkom i politikološkom smislu nemaju svi isti značaj za stvaranje i vršenje državne vlasti. Ona ne može u istoj mjeri pripadati svim pripadnicima društva. Da je tako, vidjeće se i iz strukture savezne skupštine, koja je bila neposredan i jasan izraz ovog shvatanja o nosiocu suvereniteta.

Ustavni zakon je odredio i narode kao suverene, čime se željelo istaći da su jugoslovenski narodi izrazili volju da stvore zajedničku, saveznu državu. Suverenost, dakle, nije smještena u republikama, nego su se kao njeni nosioci posmatrali narodi. Tvorcu jugoslovenske federacije, dakle, nisu republike, nego su to narodi, koji su odlučili da stvore federalnu državu.

Značajnu novost predstavljalo je ustavno normiranje vršenja suverene vlasti ne samo posredstvom predstavničkih tijela, nego i samoupravnih organa, kao što su radnički savjeti i drugi samoupravni organi, ali i neposredno, putem referenduma, zborova birača, savjeta građana i dr. Radnički savjeti su na ovaj način postali ustavna kategorija, što je predstavljalo najveću novinu Ustavnog zakona. Novo shvatanje demokratije podrazumijevalo je i neposredno odlučivanje radnog naroda i svih građana. Ustavni zakon je napravio dva značajna otklona od Ustava od 1946. godine. Prvo, predvidio je kombinaciju predstavničke i neposredne demokratije, izričitom konstitucionalizacijom više oblika neposredne demokratije, kao što su referendum ili zborovi građana. Drugo, konstitucionalizovao je radničke savjete kao samoupravne organe, što je predstavljalo fundamentalnu razliku u odnosu na dotad važeći ustav, koji nije izričito propisao ko će upravljati državnim preduzećima, ali je stvorio pravne pretpostavke da njima upravljaju od države imenovani direktori, što je i bilo normirano zakonom.

Samoupravljanje je počelo svoj život kao princip uređenja ekonomskog sistema, i to na mikro nivou. To je logično sa stanovišta marksističkog shvatanja odnosa ekonomske baze i društvene nadgradnje. Ustavotvorac je, međutim, shvatio da samoupravljanje ne može opstati na mikro nivou, pogotovo u sistemu u kome je privreda bila planski usmjeravana, i to pod dominantnom ulogom države. Stoga, samoupravljanje je moralo da obuhvati ekonomski sistem u cjelini, inače bi se svelo na korisnu, ali ne mnogo uspješnu dopunu centralizovanog planskog planiranja. Osim toga, ustavotvorac je shvatio da samoupravljanje mora biti integralno, sveobuhvatno, prisutno i u drugim društvenim podsistemima, jer bi postojala suviše velika protivrječnost između demokratizacije ekonomije i etatizacije ostalih sfera društvenog života. Samoupravljanje proizvođača u privredi dopunjeno je samoupravljanjem radnog naroda u teritorijalnim jedinicama, kao i samoupravljanjem u oblasti prosvjete, kulture i socijalnih službi.

Državna svojina je izričito zamijenjena društvenom svojinom, a radnim kolektivima je dato pravo da upravljaju preduzećima neposredno i preko radničkih savjeta. Radni narod i građani imali su pravo da odlučuju neposredno ili posredstvom svojih predstavnika, koje su birali i opozivali. Institut opoziva predviđen je ovim ustavnim zakonom kao jedan od najvažnijih mehanizama uticaja birača na svoje predstavnike. Problem je, međutim, bio u tome što se ovaj institut skoro i nije primjenjivao. Dok je bilo izgleda da se on primjenjuje kad su u pitanju odbornici odnosno poslanici koji nisu bili članovi vladajuće partije, ili vladajuća partija nije bila zainteresovana da se posebno zauzima za njih, dotle je bilo praktično nemoguće da ovaj institut bude korišćen protiv istaknutih članova vladajuće partije. Drugim riječima, njihova odgovornost pred biračima bila je isključivo formalna. Dominacija vladajuće partije djelovala je kao materijalna sila koja je sprečavala primjenu ovog ustavnog instituta. Iako to bitno umanjuje, ipak ne eliminiše u potpunosti značaj ovog instituta. Moglo se zamisliti da, na primjer, radnici iz nekog preduzeća ili grupe preduzeća, opozovu svog predstavnika u Vijeću proizvođača Savezne narodne skupštine, ili neke druge skupštine, ukoliko nisu zadovoljni njegovim radom, jer se moglo pretpostaviti da vladajuća partija neće biti voljna da štiti svakog poslanika ili odbornika od nezadovoljstva njegovih birača, a u nekim slučajevima možda i ne bi bila u stanju da to uradi bez opasnosti da izgubi jedan dio legitimiteta.

U suštini, ustavne proklamacije o nosiocu suvereniteta konsekventno su razrađene u tekstu Ustavnog zakona. To se vidi iz ustavnih odredaba o radničkim savjetima, koji su viđeni kao osnovni institucionalni izraz novog ekonomskog sistema, i odredaba o vijećima proizvođača, koja su u ustavnopravnom i političkom smislu predstavljala zaista revolucionarno rješenje.

 

Vijeća proizvođača

 

Ustavni zakon je predvidio promjenu strukture Savezne narodne skupštine. Ona se sastojala od Saveznog vijeća i Vijeća proizvođača. Ovo je bila bitna razlika u odnosu na Ustav FNRJ, koji je predviđao uobičajenu strukturu savezne skupštine, koja je bila identična onoj u SSSR-u, ali i u buržoaskim federacijama, od SAD do Švajcarske.

Ustavni zakon je unio jednu radikalnu novinu, a to je dotad skoro nepoznati socijalno-ekonomski bikameralizam. Pored Saveznog vijeća, u kome su bili predstavljeni građani, a čiji članovi su birani neposredno, uvedeno je Vijeće proizvođača. Ista vijeća uvedena su i predstavnička tijela republika, pokrajina, srezova i gradova. Uvođenjem Vijeća proizvođača trebalo je omogućiti radnom narodu, koji je Ustavnim zakonom određen kao nosilac suvereniteta, da učestvuje u oblikovanju politika na nivou federalne države. Pošto je Vijeće proizvođača bilo dom Savezne narodne skupštine, ono je sa Saveznim vijećem odlučivalo o pitanjima iz nadležnosti skupštine. Ipak, Vijeće proizvođača nije bilo potpuno ravnopravno sa Saveznim vijećem. Ono je ravnopravno sa njim odlučivalo o socijalno-ekonomskim pitanjima, kao i o nekim najvažnijim političkim pitanjima: promjeni Ustava, izboru predsjednika Republike, izboru Saveznog izvršnog vijeća, izboru sudija Saveznog vrhovnog suda, itd. Ideja je bila da Vijeće proizvođača odlučuje o pitanjima koja su „prirodno“ u njegovoj nadležnosti, jer ono je predstavljalo neku vrstu federalnog radničkog savjeta. Ustavotvorac je smatrao da Vijeće proizvođača, po svojoj prirodi, ne treba da se bavi usvajanjem krivičnog zakona, na primjer, ali je odlučivalo o tako važnim pitanjima, kao što su društveni plan, budžet, porezi, carine, socijalno osiguranje, rad, ali i izbor i opoziv narodnih poslanika.

Na ovaj način, radni narod je preko svojih predstavnika odlučivao o politikama na makro nivou. Članove Vijeća proizvođača birali su odvojeno industrijski, poljoprivredni i zanatski proizvođači. Nedostatak ovog rješenja bio je u tome što u sastav Vijeća proizvođača nisu ulazili predstavnici radnika zaposlenih u oblasti obrazovanja, kulture, zdravstva i administracije. Pošto je samoupravljanje tek započinjalo svoj život, a kao ideja se javilo 1950. godine u vezi sa upravljanjem preduzećima, a ne javnim ustanovama, to je i Vijeće proizvođača trebalo da predstavlja nadgradnju radničkih savjeta u privrednoj sferi. Zato Vijeće proizvođača nije obuhvatilo sve radnike, ali je predstavljalo prvi i najznačajniji korak u tom pravcu. Ideja je bila da radnicima treba dati mogućnost da učestvuju u odlučivanju o najvažnijim ekonomskim i socijalnim pitanjima na nivou države, zato što su se na tom nivou donosile te odluke. To što su radnici imali pravo da osnivaju radničke savjete bilo je izuzetno važno, jer radnici su „živjeli“ i radili u preduzećima.

Ideja je bila u tome da se predstavljanje, barem jednim dijelom, deprofesionalizuje i da se u politiku uključe i „obični“ radni ljudi, koji dotad nisu učestvovali u procesima odlučivanja, jer nije bilo uobičajeno da oni budu poslanici. Sad se očekivalo da se u Vijeću proizvođača, barem u znatnom broju, nađu upravo radnici, koji nisu ni partijski rukovodioci ni profesionalni političari, nego ne napuštaju svoje radno mjesto tokom trajanja poslaničkog mandata. Ustavni zakon, međutim, nije sadržao bilo kakve garantije da će većinu članova Vijeća proizvođača činiti radnici, što je bio njegov nedostatak, budući da se moglo desiti da za poslanike budu birani direktori, sindikalni funkcioneri i drugi ljudi bliski upravljačkim strukturama.

Vijeće proizvođača se suočilo sa dva osnovna problema. Prvi je bio taj što je postupak kandidovanja i sprovođenja izbora bio, najvećim dijelom, u rukama Socijalističkog saveza radnog naroda (SSRN). Smatralo se da je to opravdano, jer je to bila najšira organizacija, koja je u svom sastavu objedinjavala i druge društvene organizacije. U tome, međutim, i jeste bio problem, pošto se SSRN nalazio pod kontrolom Saveza komunista (SK), što znači da je vladajuća partija, formalno indirektno, uticala na proces kandidovanja. Istina je i da su grupe građana i zborovi birača mogli da predlažu kandidate, što se i događalo, premda je praksa bila neujednačena. Dok su se u nekim izbornim jedinicama čuli glasovi da se komunisti ponašaju pasivno i neodgovorno prema pojavi više kandidata, u drugim izbornim jedinicama se nastojalo da bude kandidovan samo jedan, „zvanični“ kandidat, ili da drugi kandidati budu diskreditovani i onemogućeni da ravnopravno učestvuju na izborima. Posredan izbor poslanika Vijeća proizvođača takođe nije doprinosio njihovoj legitimnosti, što je bio jedan od većih nedostataka, premda sâm Ustavni zakon nije izričito predviđao ovakav način izbora.

Ustavni zakon se nije mogao baviti ovim pitanjima, osim da legalizuje političku opoziciju. To, međutim, nije dolazilo u obzir, i to ne samo zato što vladajuća partija nije željela opoziciju, već i zato što je smatrala da sistem ne treba razvijati u pravcu borbe političkih ideologija, već u pravcu učešća što većeg broja građana, a i radnika, u upravljanju na temelju jedinstvenog političkog programa. Problem je, međutim, bio u tome što se nije moglo očekivati da se demokratska participativna kultura razvije ako se sputava kritičko mišljenje i „štimaju“ izbori kako bi bili izabrani kandidati koje SK ili SSRN promovišu. Drugim riječima, Ustavni zakon nije izričito proklamovao dirigovanu samoupravnu demokratiju, ali u njemu i nema normi kojima bi se slobode u punoj mjeri garantovale. Ostavljeno je da pitanja ko zaista bira i ko zaista upravlja budu riješena u društvenoj i političkoj praksi. Pošto je partijska birokratija, na različitim nivoima, dotad već uspostavila svoj monopol, ostalo je samo da se vidi u kojoj mjeri će biti spremna da taj monopol ograniči, odnosno da u korist samoupravljanja izvrši samoograničavanje.

Prema izvještaju Aleksandra Rankovića na VII kongresu SKJ, održanom 1958. godine, broj članova SKJ u ukupnom broju članova opštinskih narodnih odbora (skupština opština) iznosio je 60%, dok je komunista u sastavu sreskih narodnih odbora bilo 83%. To znači da se broj članova vladajuće partije povećavao kako je rastao značaj predstavničkih tijela (u Saveznoj narodnoj skupštini, na primjer, komunista je bilo preko 90%). Kad su u pitanju niža predstavnička tijela, vladajuća partija nije sprečavala značajno učešće nekomunista u njima. Iz današnje perspektive, na primjer, to da 40% članova skupštine opštine budu vanpartijci predstavlja nedostižan ideal. To znači da je skoro polovina odbornika bila van vladajuće partije. Međutim, taj procenat je znatno smanjivan kako se išlo ka višim organima vlasti, u kojima je stvarana politika.

Sindikati nisu bili nezavisni, a nije bilo zamislivo osnivanje alternativnih sindikata. Nisu postojale druge partije, niti društvene organizacije koje bi imale karakter prave opozicije. Stoga, kandidati za Vijeće proizvođača (ili skupštine uopšte) koji bi pretendovali da budu nosioci kritičkog razmišljanja i alternativnih programa nisu imali puno izgleda za uspjeh. Drugačije bi bilo da je vladajuća partija dopustila da sindikati budu zaista nezavisni i da grupe građana predlažu nezavisne kandidate koji bi imali realne izglede na uspjeh. Tada bi se odsustvo višepartijskog sistema znatno manje osjetilo, jer bi se i u Vijeću proizvođača, a i u skupštinama u cjelini, znatno češće i efikasnije čuli prijedlozi i mišljenja koji su različiti od zvaničnih, ili su im čak i direktno suprotstavljeni.

Jugoslovenska politička elita bila je suviše osjetljiva prema kritičkom mišljenju, čak i kad je ono dolazilo od pojedinaca. To nije bilo zbog straha od gubitka vlasti, jer njen legitimitet nije mogao tako lako i brzo biti doveden u pitanje. Vladajuća elita je ideološki bila protiv postojanja opozicije, ne zbog njene snage, već prosto zbog činjenice da je smatrala da antisocijalistička opozicija prirodno ne treba da postoji. Stoga, ona nije smatrala da je poželjno da se u skupštinama nalaze opozicionari, makar oni ne predstavljali organizovanu ili udruženu opoziciju.

Takav ideološki pristup bio je krajnje štetan za razvoj samoupravljanja, zato što je vladajuća partija nastojala da se u vijećima proizvođača nađu lojalni poslanici, čak i kad nisu morali biti članovi SK. Još veći problem bio je taj što prijedlozi kojima se težilo promjenama politike, a nisu bili odobreni od strane političke elite, nisu mogli naići na odobrenje.

To ne znači da su vijeća proizvođača bila prazna ljuštura ili demokratski dekor. Ona su omogućavala radnicima da zaista učestvuju u procesu odlučivanja, da na taj način stiču znanja i razvijaju iskustva i da se kod njih razvija demokratska participativna politička kultura. Jasno je da je sve to bilo moguće samo u granicama sistema i pod uslovom da se ne istupa protiv temelja tog sistema. Iako to nije izgovor, ipak treba zapaziti da ista ili čak i veća ograničenja postoje i u parlamentarnim demokratijama. I u njima se procesi odlučivanja odvijaju unutar sistema, uz poštovanje pravila igre i, što je najvažnije, principa na kojima sistem počiva. U istoriji nije zabilježen nijedan slučaj demokratskog, parlamentarnog preobražaja sistema, iako su zabilježeni brojni slučajevi njegovog ograničenog reformisanja. Jugoslovenski sistem nije dopuštao da političke razlike budu institucionalizovane i da se vodi politička borba između različitih političkih programa i ideologija, što je njegov značajan, možda i najvažniji i najveći, nedostatak. On je, međutim, bio participativniji od parlamentarnog sistema, pogotovo kad se uzme u obzir socijalno-ekonomska sfera, odnosno ekonomski sistem, koji je u buržoaskom parlamentarizmu potpuno autokratski ustrojen, dok je u jugoslovenskom sistemu, pod pretpostavkom podrške sistemu, omogućavao da radnici učestvuju u procesima odlučivanja.

Formalno, sistem je bio samoupravni, budući da je samoupravna demokratija, kao integralna demokratija, trebalo da obuhvati sve sfere društvenog života. U praksi, međutim, ona je funkcionisala kao participativna demokratija. To se nije vidjelo iz ustavnog teksta, ali jeste iz njegovog praktičnog ostvarenja. Participativnost demokratskog modela ogledala se u tome što su u institucijama, uključujući vijeća proizvođača, učestvovala dva osnovna društvena subjekta. Prvi je bila politička elita, koja je istovremeno vršila funkciju dominantne klase, budući da je faktički, mada ne i formalno, bila dominantna u procesu rada i kontrolisala sredstva za proizvodnju. Drugi subjekt je bila radnička klasa (ili, šire, radni ljudi), koja je učestvovala u procesima odlučivanja po osnovu rada. Čim su dva subjekta sa objektivno različitim društvenim položajem i interesima prisutna u institucijama i imaju pravo odlučivanja, jedan od njih mora imati jaču poziciju. U konkretnom slučaju, to je bila politička elita. O samoupravljanju se može govoriti onda kad procesom odlučivanja dominira radnička klasa, a ne onda kad je ona nominalno jedini nosilac procesa odlučivanja, a u praksi se nalazi u podređenom položaju.

Bilo bi korisno da je politička elita dopustila da radnička klasa zaista bude klasa za sebe, odnosno da bude samoorganizovana i samoaktivna. Konkretno, to bi značilo da su sindikati nezavisni, a da mogu biti obrazovane i druge nezavisne interesne organizacije. Bilo bi legitimno pravo političke elite da ostvari uticaj na te organizacije, ali na temelju dobrovoljne političke borbe, a ne pod pritiskom državne vlasti. Radnička klasa bi tako imala svoju organizaciju koja bi je štitila i nastupala prema političkoj eliti kao partner u procesima odlučivanja. To bi bila adekvatna zamjena za višepartijski sistem u datim okolnostima. Politička elita bi se nalazila pod djelotvornom kontrolom, morala bi da pregovara i dogovara se sa autonomnim organizacijama koje ne kontroliše, a samoupravljanje bi to zaista moglo da bude, ili da bude realnije nego što je zaista bilo.

 

Skupština kao vrhovni organ vlasti

 

Osim Vijeća proizvođača, Savezna narodna skupština imala je i Savezno vijeće. Ono je bilo klasičan donji dom ili vijeće građana. Članove ovog vijeća, inače brojnijeg od Vijeća proizvođača, činili su poslanici koje su građani birali neposredno, na osnovu opšteg biračkog prava. Ovo vijeće je bilo snažno uporište političke elite, budući da su njeni pripadnici skoro isključivo bili poslanici. Formalno, to nije moralo biti tako, budući da je bilo ko mogao biti kandidovan i biran. Pošto je samo politička elita bila organizovana, dok su građani bili atomizovani, što znači da nisu imali nezavisnu političku organizaciju, jasno je da je kandidovanje, iako formalno u rukama SSRN, u stvari bilo pod kontrolom političke elite. Otud, ne čudi što su skoro svi poslanici Saveznog vijeća bili članovi SK.

Ustavni zakon je zadržao institut opoziva, koji je i dotad postojao, a koji je sad imao izvjesnog smisla u radu Vijeća proizvođača, ukoliko se radilo o njegovim članovima koje nije štitila politička elita. U praksi, međutim, opoziv nije imao značaj.

Ustavni zakon je sadržao i jedno prilično moderno rješenje kad je u pitanju ustanova referenduma. Naime, referendum je obavezujući, čime je izričito propisano da građani na referendumu ne daju samo mišljenje, nego i donose pravno obavezujuću odluku. Takvo rješenje ne sadrži ni većina danas važećih ustava. Osim toga, izričito je propisano da dvije godine nakon donošenja odluke na referendumu zakon ili drugi akt ne može biti mijenjan suprotno odluci usvojenoj na referendumu. Time je riješen težak problem s kojim se i danas susreću mnoge države, a to je da zakonodavno tijelo ima mogućnost da donese zakon kojim će promijeniti odluku donesenu na referendumu, i to ne čekajući protek roka, čime se rezultati referenduma mogu „elegantno“ obesmisliti i obesnažiti.

Kao i Ustavom FNRJ, i Ustavni zakon je propisao da je skupština najviši organ državne vlasti. Time su postavljeni temelji skupštinskog sistema vlasti. Da bi to bilo moguće, bilo je potrebno promijeniti odnos Savezne narodne skupštine sa organima izvršne vlasti, a to su bili predsjednik Republike (novouvedeni organ) i Savezno izvršno vijeće (SIV), umjesto Vlade FNRJ. Predsjednika Republike je birala Savezna narodna skupština iz reda poslanika. On je u Ustavnom zakonu određen kao izvršni organ skupštine, a ne kao organ koji vodi politiku i ograničava druge državne organe. Time je skupštinski sistem ojačan, a uloga predsjednika Republike na ustavnom nivou znatno ograničena. Pošto on nije vodio samostalnu politiku, a bio je „samo“ izvršni organ Savezne narodne skupštine, bilo je logično što ga ona bira. Ideja je bila da on samo sprovodi njenu politiku (a ne da vodi svoju) i da njoj odgovara, što je Ustavni zakon izričito predviđao. Nije bilo ničeg spornog u tome što predsjednika Republike nije birao narod neposredno, jer njegova ustavna ovlašćenja bila su vrlo ograničena. Ipak, kako se predsjednik Republike birao iz reda poslanika, koji je već dobio povjerenje naroda na neposrednim izborima, nije se moglo reći da on nije imao legitimitet.

Nakon svega rečenog, pada u oči da predsjednik Republike ipak nije imao samo ceremonijalna ovlašćenja, što je svakako odstupanje od skupštinskog sistema vlasti. Prije svega, on je bio predsjednik SIV-a, što je po sebi značajna uloga, jer se nalazio na čelu organa koji je zadužen za neposredno i svakodnevno provođenje politike i izvršavanje odluka Savezne narodne skupštine. Time je Ustavni zakon ipak dao određenu političku moć predsjedniku Republike, po našem mišljenju nepotrebno i ne u skladu sa prirodom skupštinskog sistema. Drugo, još veće, odstupanje ogledalo se u tome što je predsjednik Republike imao pravo da zadrži od izvršenja akt SIV-a s kojim se nije slagao, uz obavezu da odmah sazove sjednicu Savezne narodne skupštine, koja bi donijela konačnu odluku o spornom aktu. Iako je ovo ovlašćenje predsjednika Republike bilo ograničeno voljom Savezne narodne skupštine, ono mu je ipak davalo ulogu šefa SIV-a, budući da mu je, bez garantije na uspjeh, davalo pravo da svoju volju stavi iznad volje SIV-a. Dominaciju predsjednika Republike SIV-om ograničavala je norma po kojoj je dvadeset poslanika moglo da predloži dvadeset poslanika, kao i to da je SIV odgovarao za svoj rad Saveznoj narodnoj skupštini, koja je mogla da razriješi cijeli SIV ili pojedine njegove članove.

Čini se da je ustavotvorac, propisujući ovakvu ulogu predsjednika Republike, imao na umu da će ta funkcija biti namijenjena Titu, pa ga nije htio ostaviti bez efektivnih ustavnih ovlašćenja. Ipak, ustavno rješenje je protivrječno, jer predsjednik Republike nije imenovao, pa čak ni predlagao članove SIV-a, a ipak je rukovodio njegovim radom. Sve dok je Tito bio predsjednik Republike, problema nije moglo biti, jer je bilo nezamislivo da on ostane u manjini u SIV-u.

Savezna narodna skupština birala je članove SIV-a na zajedničkoj sjednici domova. Time je Vijeće proizvođača imalo pravo da učestvuje u donošenju ove značajne odluke, što je jedini primjer u ustavnosti da su proizvođači, posredstvom svojih predstavnika, neposredno i institucionalno uticali na sastav vlade. Ipak, budući da je odluka donošena na zajedničkoj sjednici vijeća, postojala je faktička prednost Saveznog vijeća, koje je imalo više poslanika nego Vijeće proizvođača. Još jedno ograničenje Ustavnog zakona bilo je što su samo članovi Saveznog vijeća mogli biti članovi SIV-a. Time je ustavotvorac dao prednost političkoj eliti, budući da je ona dominirala Saveznim vijećem.

Namjera ustavotvorca da ojača Saveznu narodnu skupštinu ogledala se u tome što SIV nije imao pravo da donosi uredbe sa zakonskom snagom nego samo uredbe za izvršenje zakona. Do ovog rješenja dovela su dva razloga. Prvi, i nesumnjivo važniji, je taj što je raskid sa staljinizmom vodio radikalnom preispitivanju postojeće organizacije državne vlasti. Ovo preispitivanje dovelo je do shvatanja da ustavom treba ojačati poziciju skupštine, koja je dotad bila drugorazredni organ, a koja kao predstavnički organ treba da postane vrhovni organ vlasti. Time bi bio zadat udarac birokratiji, čija institucionalna moć je počivala na uredbodavnoj vlasti FNRJ. Sada je tu moć trebalo oslabiti time što je SIV izgubio ovlašćenje da donosi uredbe sa zakonskom snagom, kao i time što je izvršnu vlast dijelio sa predsjednikom Republike na naprijed opisani način. Drugi razlog je taj što su prestali objektivni uslovi koji su zahtijevali snažnu uredbodavnu, tačnije zakonodavnu, funkciju vlade, u uslovima kada je zemlja bila poružena, a ekonomija praktično nepostojeća usljed ratnih razaranja.

Iako su ustavna rješenja dosljedno težila pretvaranju Savezne narodne skupštine u vrhovni organ vlasti, nekoliko pravnih i vanpravnih činilaca uticalo je na to da se to ne desi. Prvo, mada ne i najvažnije, SIV je zadržao pravo da donosi uredbe sa zakonskom snagom o nekim, mada ne svim, privrednim pitanjima, i to na osnovu izričite odluke same skupštine. Drugo, u sastav SIV-a ulazili su najistaknutiji partijski funkcioneri, čime se vladajuća partija sama opredijelila za jačanje SIV-a na štetu skupštine. Centar moći nije u onom organu koji je ustavom određen kao najviši organ, već u onom organu u kome se nalazi nosioci faktičke političke moći. To su bili najviši partijski funkcioneri, tako da skupština, koja se sastojala kako od visokih funkcionera tako i od poslanika koji nisu imali stvarnu političku moć, nije mogla usprotiviti SIV-u u kome su bili skoncentrisani najmoćniji politički ljudi u Jugoslaviji. Da je željela da Saveznu narodnu skupštinu učini stvarno najmoćnijim političkim organom, politička elita bi se koncentrisala u tom organu, a u SIV bi poslala manje uticajne ljude, po pravilu visoko stručne za poslove kojima se SIV bavi. Time bi skupština i u praksi mogla da parira SIV-u, a možda čak i da bude moćnija od njega.

Savezna narodna skupština bila je masovno tijelo. Iako je Ustavni zakon predvidio jedno pozitivno i napredno rješenje, koje Ustav FNRJ nije predviđao, a to je da se ova skupština nalazi u stalnom zasjedanju, što znači da je barem načelno mogla češće i više da se sastaje, ipak je SIV, kao manje i operativno tijelo, stalno bio na okupu. To je bila njegova prva prednost u odnosu na Saveznu narodnu skupštinu. Druga njegova prednost bila je u tome što je imao pod svojom kontrolom saveznu državnu upravu, sačinjenu od stručnih lica koja su imala potrebna stručna znanja i raspolagala informacijom potrebnim za pripremu nacrta zakona i provođenje usvojenih zakona. Poslanici u skupštini, po pravilu, nisu imali ove prednosti. Čak i kad se radilo o profesionalnim političarima, koji su se samo bavili upravljačkim poslovima i nisu imali svoje redovne poslove u privredi ili javnim službama, svejedno nisu mogli da meritorno raspravljaju i odlučuju o ogromnom broju zakona koje su usvajali. Pogotovo nisu bili u stanju da prate izvršavanje tih zakona i da donesu zaključke o posljedicama njihovog usvajanja i primjene.

Naprijed rečeno predstavlja problem u odnosima zakonodavne i izvršne vlasti u svim državama. U skupštinskom sistemu, taj problem je načelno manji, zato što je izvršni organ načelno podređen skupštini. Da bi skupština zaista bila nadmoćna, potrebno je da se ispune najmanje dva uslova. Prvi, i najvažniji, uslov je da u skupštini budu koncentrisani politički moćne ličnosti, koje su spremne da od skupštine učine centar političkog odlučivanja. Drugi razlog je da skupština razvije stručne službe, koje bi omogućile poslanicima da dođu do informacija i analiza koje su im potrebne za meritorno odlučivanje.

Ustavni zakon od 1953. godine nije davao SIV-u formalne mogućnosti uticaja na Saveznu narodnu skupštinu, osim jedne, a to je predlaganje akata (zakona, budžeta i saveznog društvenog plana). To znači da SIV nije mogao da raspusti ili predloži raspuštanje Savezne narodne skupštine, niti da postavi pitanje svog povjerenja. On je mogao da podnese ostavku ako je smatrao da nije u stanju da sprovodi politiku koju je Savezna narodna skupština usvojila. Međutim, pravo zakonodavne inicijative koje mu je pripadalo bilo je sasvim dovoljno da uspostavi svoju stvarnu nadmoć nad skupštinom. Iako je pravo predlaganja zakona pripadalo i poslanicima, oni ga u osnovi nisu koristili. Time je skupština ostala mjesto za potvrđivanje prijedloga koji su poticali od SIV-a, koji se u praksi, od izvršnog organa skupštine, pretvorio u samostalnu izvršnu vlast.

Ustavni zakon je sadržao još jedno zanimljivo i potencijalno značajno rješenje, a to je odvajanje savezne državne uprave od SIV-a, tj. njeno podređivanje njemu i Saveznoj narodnoj skupštini. Ideja je bila da budu osnovani državni sekretarijati (nešto kao ministarstva, ali sa znatno manjom samostalnošću i političkom moći), na čijem čelu bi bili državni sekretari (uslovno govoreći ministri), s tim što oni, osim u dva slučaja, ne bi morali biti članovi SIV-a. U praksi, desilo se to da su članovi SIV-a istovremeno bili na čelu ovih sekretarijata, čime su rukovodili određenim resorima (unutrašnji poslovi, spoljni poslovi, odbrana, finansije i dr.), čime su imali pod svojom kontrolom upravni aparat, što im je davalo dodatnu političku moć.

U parlamentarnom sistemu, članovi vlade po pravilu se na nalaze na čelu pojedinih upravnih resora. Istovremeno, oni (a to su ministri) čine vladu kao kolegijalni organ, tako da su ispunjene sve pretpostavke da vlada oblikuje, a ne samo da predlaže, državne politike. Ustavni zakon je pokušao, mada ne sasvim konsekventno, da bude izbjegnuta ta situacija. Ideja je bila da u sastav SIV-a ulaze političke ličnosti koje će donositi političke odluke, ali neće istovremeno biti na čelu upravnih resora (osim resora narodne odbrane i spoljnih poslova). Time bi izvršni organi oslabili u odnosu na Saveznu narodnu skupštinu i ona bi dobila na značaju. Kao što rekosmo, to se nije dogodilo, jer, zbog nedosljednog ustavnog regulisanja, članovi SIV-a redovno su postajali državni sekretari, tj. Šefovi upravnih resora.

 

Zaključak

 

U pogledu demokratičnosti rješenja, pogotovo zbog uvođenja radničkih savjeta i vijeća proizvođača, te zbog formalnog slabljenja uloge izvršnih organa vlasti, Ustavni zakon je bio izrazito napredan pravni akt. Njegov najveći doprinos ogledao se u tome što je uveo demokratiju u ekonomski sistem, i to ne samo na nivou preduzeća, što je bilo riješeno još 1950. godine, već i na makro ekonomskom nivou, što je bilo originalno rješenje, koje nisu imali ni dotadašnji sovjetski ustavi, čak ni Ustav RSFSR od 1918. godine.

Formalnopravno, Ustavni zakon nema suviše nedostataka. Njegov najveći nedostatak, koji je proisticao iz činjenice da ga je pisala politička elita, proisticao je iz činjenice da nije predvidio posebna rješenja ili mehanizme kojima bi se garantovala njegova puna primjena. To se može objasniti na mnogo primjera. Recimo, predviđeno je postojanje vijeća proizvođača, ali nije garantovana brojčana dominacija „običnih“ radnika u njima. Smanjene su nadležnosti SIV-a, ali nije spriječeno da se u njegovom sastavu nađu najuticajniji politički vođi, čime je faktička moć SIV-a postala veća od one koju je imala Savezna narodna skupština. Predsjednik Republike je imao uglavnom vrlo ograničene nadležnosti, osim nekoliko izuzetaka, ali je tu funkciju vršio neprikosnoveni politički vođa, čija moć nije proisticala iz ustavnih nadležnosti ove institucije, već iz moći partije koju je vodio, njegovog nespornog legitimiteta, ali i kulta ličnosti koji je gradio.

Bilo bi bolje da je partijska elita odlučivala da središte svog djelovanja smjesti u skupštinu, a ne u SIV, a da vođa partije bude, na primjer, predsjednik Savezne narodne skupštine. Time bi ona dobila na značaju i moći. Ne znači da bi odluke donosila nakon plodnih i dugih rasprava, jer bi i dalje bila pod kontrolom vladajuće partije, ali sigurno je da bi bila u znatno jačoj poziciji u odnosu na SIV.

Radnička klasa je bila atomizovana i nije bila u stanju da djeluje kao autonomni politički subjekt, a ni demokratska politička kultura još nije bila razvijena. Ustavni zakon to, istina, nije mogao prevazići, jer je donesen u društvu u kome nikad nije bilo prilike za razvoj participativne demokratske političke kulture. Ustavna rješenja su pružala mogućnost razvoja samoupravljanja, ali nisu sadržala garantije njegovog preovladavanja i dominacije nad birokratijom. To je ključni nedostatak Ustavnog zakona, koji u datim okolnostima i nije mogao biti otklonjen, jer radnička klasa nije istupala kao samostalna politička snaga koja bi to mogla izdejstvovati.

PODELITE