Ustav SFRJ od 1974. godine, čiji temelji su udareni amandmanima na Ustav SFRJ od 1963, donesenim 1971. godine, u publicistici, a ponekad i u naučnoj literaturi, naziva se „grobarem druge Jugoslavije“. To je bio ustav koji je značajno promijenio prirodu jugoslovenske federacije, ali i ekonomski i politički sistem, iako se nominalno kretao u istim ideološkim i političkim okvirima – samoupravljanje, društvena svojina, federalizam i vodeća uloga Saveza komunista ostali su temelji sistema.

Njime su ustanovljeni temelji „Treće Republike“, koja je postala federalno-konfederalna država, sa znatno oslabljenim saveznim centrom i sa premještanjem najvećeg broja funkcija i nadležnosti republikama i, u nešto manjoj mjeri, pokrajinama. Priroda države značajno je izmijenjena, o čemu ćemo posebno pisati. Ustav je predstavljao „mini revoluciju“ ne samo u pogledu ustavnog uređenja oblika državnog uređenja, nego i u pogledu ekonomskog i političkog sistema. Istina je da su temelji ustavnog sistema ostali, jer ustavotvorac nije želio i mogao da ustanovi potpuno novi ustavni sistem. Ustavni kontinuitet ogledao se u tome što su, barem nominalno, zadržana ustavna načela koja su predstavljala osnov sistema još od 1950. godine. Ustavni „diskontinuitet“ ili „mini revolucija“ ogledao(la) se u tome što su ova načela drugačije tumačena i oblikovana Ustavom od 1974. godine. Iako je samoupravljanje ostalo temeljni ustavni princip, njegova institucionalizacija je bila drugačija, kako u pozitivnom tako i u negativnom smislu, kako ćemo objasniti. Iako je Savez komunista ostao ustavna kategorija, njegova uloga je, po našem mišljenju, ojačana, čime je osnovna protivrječnost ustavnog sistema zaoštrena, umjesto da bude, barem nominalno, oslabljena. Iako je ustavni sistem i dalje zasnivan na društvenoj svojini, uvedena je tzv. dogovorna ekonomija, čija razrada će uslijediti dvije godine kasnije, čuvenim Zakonom o udruženom radu (ZUR). Ipak, najveću novinu predstavljalo je značajno slabljenje federalne države, koja je, čak i tamo gdje Ustav nije zahtijevao, počivala na konsenzusu i dogovaranju, što je otežavalo njeno funkcionisanje i približavalo je konfederaciji.

Ideološki ostrašćeni autori, barem oni srpski, nerijetko pišu kako je Ustav donesen pod odlučujućim uticajem Hrvata Tita i Slovenca Kardelja, s ciljem omogućavanja Sloveniji i Hrvatskoj da u perspektivi postanu nezavisne države, dok bi Srbija trebalo da potpuno oslabi, podijeljena na tri dijela. Ne postoje bilo kakvi dokazi za ove tvrdnje. Štaviše, u vrijeme kad je Titova lična moć bila najveća, a to je bilo neposredno nakon rata i barem dvije decenije po njegovom okončanju, Jugoslavija je bila čvrsta federacija. Iako su se ustavni akti mijenjali (Ustav od 1946, Ustavni zakon od 1953, Ustav od 1963. godine), federacija je ostajala čvrsta, sa značajnim nadležnostima, uobičajenim za federalnu državu, i sa načinom odlučivanja federalnih organa koji se ni po čemu nije razlikovao od uobičajenog načina odlučivanja federalnih organa u drugim federalnim državama. Jugoslovenska federacija mijenja svoju prirodu krajem 1960-ih godina, što je vrijeme kada Titova moć nepovratno slabi. Mada slabljenje njegove moći nije (jedini) razlog slabljenja jugoslovenske federacije, nije slučajno što su ova dva procesa bila istovremena. Postojali su ozbiljni društveni i politički razlozi za radikalnu ustavnu reformu u vezi sa prirodom jugoslovenske federacije, a djelimično i sa reformom ekonomskog i političkog sistema. Cilj reforme bio je da se sistem očuva i da se obezbijedi opstanak države, a ne da se stvore ustavne pretpostavke za njeno rušenje. Nosioci reforme bili su pripadnici političke elite koji su tu državu stvorili i koja je, tokom dvije i po decenije njihove vlasti, bila prilično centralizovana. Vjerovati da su oni odjednom odlučili da stvore ustavne pretpostavke da tu svoju centralizovanu federaciju u nekoj novoj fazi razvoja unište (pri čemu oni to vjerovatno neće dočekati), najobičnija je teorija zavjere, za koju ne postoji nijedan dokaz, a suprotna je elementarnoj logici i cjelokupnom djelovanju te političke elite.

Novi ustav nije značio samo reformu federacije nego i reformu ekonomskog i političkog sistema. Ta reforma bila je odgovor na krizu, prije svega ekonomsku, koja se desila 60-ih godina, naročito u vezi sa neuspjehom privredne reforme iz 1965. godine. Iako se formalno nije odustalo ni od tržišta ni od plana, razvijen je koncept tzv. dogovorne ekonomije, koja je, po mišljenju ustavotvorca, trebalo da dovede do prevazilaženja nedostataka tržišne i planske privrede i da istovremeno odrazi nastojanje da ekonomija bude zasnovana na samoupravnim principima. Time je implicitno priznavano da je dotadašnji razvoj samoupravne ekonomije bio nedovoljan, u tom smislu što ona nije dominantno bila samoupravna.

Kriza međurepubličkih, a sve više i međunacionalnih, odnosa na političkom planu trebalo je da bude prevaziđena ne samo konfederalizacijom, nego i specifičnom reformom političkog sistema, koja je bila zasnovana na protivrječnim komponentama. S jedne strane, isticalo se da uvođenje delegatskog sistema treba da omogući jačanje samoupravljanja i smanjivanje otuđenja narodnih predstavnika (delegata). S druge strane, institucionalizovano je učešće političke elite u skupštinskom sistemu, posredstvom društveno-političkih vijeća skupština, čime je moć političkih elita (ne više jedne političke elite) postala ogoljena čak i u ustavnom tekstu. Na taj način, političke elite su željele da ostanu dosljedne samoupravljačkom ideološkom narativu, uz garantovanje vlastite dominantne pozicije. Suočene sa kriznim situacijama, poput studentskog bunta 1968. godine, ali i izliva nacionalizma na Kosovu 1968. i u Hrvatskoj 1971. godine, političke elite su načinile zaokret od relativnog liberalizma 60-ih godina ka rigidnom obračunavanju sa neistomišljenicima, a institucionalizacija njihove moći trebalo je da, u prvom redu, bude konstitucionalizovana kroz garantovano učešće u radu državnih organa. Otud društveno-politička vijeća i garantovano mjesto u Predsjedništvu SFRJ. Ostala je, a možda i ojačala, vjera u ulogu partije, koja je, suprotno intencijama Šestog kongresa, trebalo da drži sistem pod kontrolom, pri čemu se nije uzimalo u obzir da je ta partija značajno promijenila svoju prirodu i sastav i da partijska knjižica nije predstavljala ni najmanju garantiju spremnosti da se partijski program provodi, da ne govorimo o pridržavanju ideala koje je SKJ još uvijek zvanično proklamovao. Partija je postala catch-allpartija, masovna organizacija u kojoj je ideologija bila značajna još samo za legitimisanje, dok je vrlo malo služila za upravljanje političkim procesima. Iako je bila sveobuhvatna, njen sastav nije odražavao strukturu stanovništva, utoliko što radnici nisu činili ni blizu onaj procenat članstva koliko ih je bilo u stanovništvu. Štaviše, blizu 78% rukovodilaca bili su istovremeno članovi SK, dok je svega …. ukupnog broja radnika bilo u članstvu partije. U takvim okolnostima, insistiranje na moralno-političkoj podobnosti, koje je i inače antisamoupravno, moglo je imati samo katastrofalne posljedice.

Osim nacionalističkih pokreta krajem 60-ih i početkom 70-ih godina, političke elite u Jugoslaviji isticale su da novi ustavni sistem treba da bude izraz borbe protiv još dvije političke tendencije – etatističko-birokratske i tehnokratske. Obje su smatrane antisamoupravnim, samo po različitim osnovima. Etatističko-birokratska tendencija personalizovana je u Aleksandru Rankoviću i drugim visokim funkcionerima Uprave državne bezbjednosti, koji su uklonjeni iz političkog života 1966. godine, a koji su smatrani zagovornicima povratka na „državni socijalizam“. Drugu tendenciju su navodno predstavljali lideri Saveza komunista Srbije s kraja 60-ih i početka 70-ih godina, a bili su optuženi ne samo za ideološko-političku nebudnost i popustljivost prema ideološkim i političkim protivnicima (tačnije, neprijateljima), nego i za zagovaranje stvaranja velikih privrednih sistema i preovladavanje stručnjaka (tehnokrata) u upravljačkim strukturama, čime bi došlo do akumulacije kapitala u malom broju privrednih subjekata i upravljačkih prerogativa u rukama stručnjaka (tehnokrata), a obje pojave bile bi štetne za razvoj samoupravljanja.

Pošto je, po razumijevanju političkih elita, samoupravljanje bilo ugroženo i slijeva i zdesna, trebalo ga je reafirmisati, razviti i zaštititi novim ustavnim sistemom. Time bi, po tvrdnjama vodećih predstavnika političkih elita, sistem bio stabilizovan, jer ključni razlog kriznih situacija (iako se riječ „kriza“ nije koristila) tražen je u nedovoljnoj razvijenosti samoupravljanja.

 

Jugoslavija kao socijalistička samoupravna demokratija

 

Ustav od 1974. godine bio je najduži ustav na svijetu, prevazilazeći dotadašnjeg šampiona – Ustav Indije. On je dobrim dijelom imao karakter programskog dokumenta, znatno više nego što je to slučaj sa drugim ustavima, koji su takođe u određenoj mjeri programski akti. Njegov programski karakter bio je izraženiji nego što je to bio slučaj sa Ustavom od 1963. godine. Razlog za to treba tražiti u namjeri ustavotvorca da uvede sistem koji je znatno reformisan u odnosu na prethodno ustavno stanje, te da normira institute čije ostvarenje je trebalo dostići u bližoj ili daljoj budućnosti, u zavisnosti od toga koliko se društveni odnosi budu mijenjali. Novi ustav je više od svog prethodnika insistirao na nedržavnom i samoupravnom uređivanju društvenih odnosa, što je imalo za posljedicu normiranje niza originalnih pravnih instituta.

Ustavna definicija Jugoslavije izmijenjena je u određenoj mjeri ovim ustavom. S jedne strane, ostalo je određenje Jugoslavije kao savezne države i zajednice („socijalističke samoupravne demokratske zajednice“), iz čega se iščitava ideja odumiranja države. S druge strane, iako je Jugoslavija određena kao savezna država, definicija je unekoliko relativizovana, jer je definicija takva da je rečeno kako je ona „savezna država kao državna zajednica dobrovoljno ujedinjenih naroda i njihovih socijalističkih republika, kao i socijalističkih autonomnih pokrajina Vojvodine i Kosova, koje su u sastavu Socijalističke Republike Srbije“. Ovdje se uočava relativizovanje ustavne definicije savezne države, jer je ona određena kao državna zajednica, što već ukazuje na to da ona nije klasična ili prava federacija, već da ima i konfederalna obilježja.

Određenje nosioca vlasti ostalo je isto – nju vrše radnička klasa i radni ljudi. Temelji društveno-ekonomskog uređenja bili su: 1) slobodni udruženi rad; 2) društvena svojina; i 3) samoupravljanje. Normativni dio Ustava počinje dijelom o društvenom uređenju i, u okviru njega, glavom prvom o društveno-ekonomskom uređenju i položaju čovjeka u udruženom radu i o društvenoj svojini. Ovakvo strukturisanje Ustava nije bilo slučajno. Marksističko shvatanje polazi od toga da je ekonomski sistem temelj društvenog uređenja, a da čovjek treba da bude u njegovoj osnovi. On to postiže radeći na sredstvima u društvenoj svojini, koja je, kao negacija privatne i državne svojine, istovremeno negacija ugnjetavanja i otuđenja.

Ovaj dio Ustava, kao i drugi dijelovi uostalom, pun je programskih normi. One su krajnje načelne i nisu podobne za neposrednu primjenu. Njima se izražava cilj koji treba postići, odnosno stanje društva koje treba dosegnuti. U tome je i njihova slabost i snaga. Slabost je u tome što su one uopšteno „uputstvo“ za kretanje društva u određenom pravcu, koje može biti ispunjavano donekle različitim sadržajima, odnosno može biti različito tumačeno, a u svakom slučaju predstavljaju poželjni cilj koji tek treba dostići. Njihova snaga je u tome što one predstavljaju kakvu takvu garantiju onima koji teže društvenim promjenama da imaju ustavnopravni osnov i okvir da te promjene zahtijevaju i da ih pokušaju ostvariti.

Ustav proklamuje načelo raspodjele prema radu i posebno važno načelo da cjelokupnim dohotkom radnici raspolažu u osnovnim organizacijama udruženog rada. Ovim ustavom su konstitucionalizovane osnovne organizacije udruženog rada (OOUR), kao osnovne ekonomske jedinice u kojima radnici udružuju rad, odnosno obavljaju svoju osnovnu privrednu djelatnost. Uvođenje OOUR-a u ustavni sistem trebalo je da vodi jačanju samoupravljanja, jer je bilo zamišljeno da one, po svojoj veličini, mogu da funkcionišu kao prave samoupravne jedinice, u kojima radnici mogu da odlučuju neposredno (na referendumu i zboru radnih ljudi) ili posredstvom radničkih savjeta, čiji članovi, kao radnički delegati, mogu ostvarivati efikasnu vezu sa svojim biračima, tj. radnicima. Ustavotvorac se plašio da bi u velikim privrednim sistemima bila očuvana dominacija tehnokratije, odnosno „menadžera“ koji su raznim formalnim i neformalnim kanalima već uspjeli da ostvare dominaciju nad radničkim savjetima, a veličina privrednih subjekata, sa nekoliko stotina ili hiljada radnika, otežavala je efikasno funkcionisanje samoupravljanja kao protivteže tehnokratiji.

Pošto ekonomski sistem ne može da funkcioniše bez velikih sistema, bilo je predviđeno postojanje ne samo radnih organizacija (RO), koje su obično bile srednje veličine, a imale su (mada nisu morale imati) u svom sastavu OOUR-e, nego i složenih organizacija udruženog rada (SOUR). Čini se da je ustavotvorac krenuo pogrešnim putem. Problem neostvarivanja samoupravljanja, što je bila dotadašnja osnovna boljka sistema, nije imao svoj osnov u tome što su preduzeća bila velika, pa ih je trebalo razbiti na OOUR-e, da bi samoupravljanje bilo lakše ostvareno. Problem je bio u tome što su društveni odnosi bili nepovoljni za dominaciju samoupravljanja, čak i na mikro nivou. Praksa je pokazala da ni razbijanje preduzeća nije omogućilo dominaciju samoupravljanja na mikro nivou, kako se pisac Ustava nadao. On je pošao od argumenta koji je djelimično tačan, a to je da samoupravljanje lakše funkcioniše na mikro nivou. Međutim, čak i kad taj mikro nivo bude ustrojen u formi OOUR-a, ne znači da će samoupravljanje postati dominantno, zato što uspostavljeni odnosi društvene moći mogu da to onemogućavaju. Drugim riječima, već uspostavljeni odnosi društvene moći, uz odsustvo autonomnih sindikata i nedovoljno razvijenu demokratsku političku kulturu, samo su bili preslikani na nivo OOUR-a.

Potpuno nove institucije bile su samoupravne interesne zajednice (SIZ). One su konstitucionalizovane s ciljem zadovoljavanja društvenih i individualnih potreba u oblasti obrazovanja, zdravstva, kulture i dr. na temelju samoupravnih načela, tj. bez posredovanja službi koje bi bile podređene državnim organima. Suština je bila u tome da se na samoupravnim, a ne na etatističkim, osnovima obezbijede sredstva za zadovoljavanje različitih potreba, u oblasti obrazovanja, zdravstva, kulture, nauke, stanovanja i dr., pri čemu je i upravljanje tim sredstvima trebalo da bude zasnovano na samoupravnim principima, a ne na odlučivanju od strane državnih organa. Svrha SIZ-ova bila je, između ostalog, da obezbijede vezu između organizacija udruženog rada koje su pružale određene usluge i korisnika tih usluga. Ideja je bila u tome da radni ljudi plaćaju doprinose SIZ-ovima iz svojih dohodaka i dohodaka OOUR-a, a u okviru SIZ-ova trebalo je, i to van državne organizacije, vršiti usklađivanje potreba i interesa korisnika, s jedne strane, i pružanja usluga, s druge strane. Pritom, SIZ-ovi su osnivani samoupravnim sporazumom, što je trebalo da obezbijedi njihovo osnivanje i djelovanje mimo državne odluke. Samoupravne interesne zajednice imale su svoje skupštine, kao organe upravljanja, a njih su činili kako predstavnici korisnika usluga, tako i predstavnici onih koji su pružali usluge. Na ovaj način, odnos između davalaca i korisnika usluga trebalo je da bude zasnovan na principima samoupravljanja, bez učešća državnih organa.

Sama ideja SIZ-ova počivala je na principu kooperacije. Korisnici i davaoci usluga zajedno su odlučivali o svim pitanjima organizovanja, finansiranja i pružanja usluga u određenoj oblasti. Na primjer, SIZ društvene brige o djeci predškolskog uzrasta imao je zadatak da finansira i organizuje društvenu brigu o djeci predškolskog uzrasta na određenom području (na primjer, na području jedne opštine). Vodio je računa o izgradnji i opremanju objekata za boravak djece, te o izradi i realizaciji programa njege, vaspitanja, obrazovanja i zaštite djece predškolskog uzrasta. Najviši organ upravljanja je skupština, koju su činila dva vijeća. Jedno je bilo vijeće korisnika usluga, i njegove članove (delegate) su birali OOUR-i, društveno-političke organizacije, udruženja, mjesne zajednice i dr. Drugo je bilo vijeće davalaca usluga, i njegove delegate su birali radnički savjeti organizacija udruženog rada koje su pružale usluge odgoja i zaštite djece.

Ideja osnivanja samoupravnih interesnih zajednica imala je za osnov uvjerenje da radni ljudi, građani i njihove različite organizacije učestvuju u pružanju i davanju usluga bez učešća državnih organa, na bazi uzajamnosti, solidarnosti i samoupravljanja. Budući da su SIZ-ovi mogli da saodlučuju sa odgovarajućim skupštinama, kao državnim i samoupravnim organima (na primjer, skupštinama opština), oni su vršili prodor u prostor koji je dotad bio rezervisan za odlučivanje skupština kao državnih (ili dominantno državnih) organa. Ostvarenje ideje naišlo je na dva osnovna problema. Prvi problem bio je taj što je sistem u to vrijeme već ušao u period ekonomske stagnacije, što je po sebi otežavalo, a na kraju i onemogućilo, ostvarenje ideje na kojima su SIZ-ovi počivali. Drugi problem bio je taj što je samoupravljanje takođe došlo u krizu, tako da osnivanje novih samoupravnih subjekata samo po sebi nije moglo da riješi njegovu krizu. Štaviše, bilo je realno očekivati da će se kriza samoupravljanja proširiti i na funkcionisanje SIZ-ova.

Novi instituti bili su samoupravni sporazumi i društveni dogovori. Njima su se na samoupravnim osnovima uređivali odnosi i usklađivali interesi radnika i drugih radnih ljudi. Suština ovih instituta bila je u tome da bude umanjena prinudnost prava koje stvara država i da niz odnosa koje je dotad država uređivala zakonima i drugim pravnim aktima, a koji su sadržali imperativne norme, donesene mimo radnih ljudi, odsad budu uređeni na principima uzajamnosti, solidarnosti i konsenzusa, bez posredovanja države i primjene njenog prinudnog aparata. Između ostalog, samoupravnim sporazumima osnivane su organizacije udruženog rada, SIZ-ovi i druge samoupravne organizacije, uređivani međusobni odnosi zaposlenih u ovim organizacijama, odnosno njihovim članovima, utvrđivana mjerila za raspoređivanje dohotka i raspodjelu sredstava i dr.

Namjera ustavotvorca bila je po sebi demokratska, budući da je smjerala tome da samoupravljači neposredno uređuju svoje odnose, umjesto da to čine država ili drugi javnopravni subjekti na čije odluke samoupravljači ne bi mogli da utiču odlučujuće. Ipak, ustavno rješenje suočavalo se sa dva krupna problema. Prvi problem bila je prenormiranost, koja se ogledala u ogromnom broju donesenih samoupravnih sporazuma i društvenih dogovora. Drugi problem ogledao se u stepenu razvoja samoupravljanja. Ukoliko samoupravljanje nije postalo dominantan odnos u radnim i drugim organizacijama, nije se moglo očekivati da samoupravni sporazumi zaista postanu akti samostalnog uređivanja odnosa od strane samoupravljača.

Ustavne norme o samoupravljanju bile su vrlo detaljne. Ustavom su bila uređena pitanja koja po svojoj sadržini uobičajeno ne pripadaju ustavnoj materiji. Na primjer, Ustavom je propisano da je mandat članova radničkih savjeta do dvije godine i da isto lice može biti birano za člana istog radničkog savjeta najviše dva puta uzastopno. Ustavom je propisano i da radnici većinom glasova svog ukupnog broja odlučuju o usvajanju statuta OOUR-a. Broj ovakvih normi nije mali. One su unesene u Ustav zato što je ustavotvorac težio posebnoj zaštiti samoupravnih prava i obezbjeđivanju ostvarivanja principa koje je smatrao posebno važnim. Ideja da niko ne može biti biran za člana istog radničkog savjeta duže od dva puta uzastopno, te da mandat ne može biti duži od dvije godine, imala je za cilj da spriječi zadržavanje istih lica u radničkim savjetima, te da što veći broj radnika učestvuje u radu ovih organa. Kako je postojala opasnost da ovaj princip ne bude normiran zakonima, ako ne bi bio ustavna kategorija, ustavotvorac je vjerovatno procijenio da je sigurnije da ga unese u Ustav.

 

Delegatski sistem

 

Delegatski sistem je jedna od najvažnijih novina novog ustavnog sistema. On je bio fundamentalni dio kako društveno-ekonomskog tako i društveno-političkog sistema. To je zbog toga što su principi delegatskog sistema bili primijenjeni kako pri izboru i načinu rada samoupravnih organa u društveno-ekonomskom sistemu (radnički savjeti, skupštine SIZ-ova i dr.), tako i u društveno-političkom sistemu (skupštine društveno-političkih zajednica, što znači skupštine opština, republika, autonomnih pokrajina i federacije). Dva bitna elementa delegatskog sistema bili su izborni postupak i način odlučivanja nakon izbora.

Delegatski sistem trebalo je da zamijeni predstavnički sistem, kao klasično obilježje ustavnih sistema, pa i onih u tzv. socijalističkim zemljama, po tome što se mijenjao način izbora članova samoupravnih organa i skupština svih nivoa, ali, prije svega, priroda odnosa između birača i onih koje oni biraju (delegata). Ideja je bila u tome da birači prestanu biti apstraktni građani koji biraju svoje predstavnike jednom u nekoliko godina, nakon čega njihova društvena i politička aktivnost prestaje, a njihovi predstavnici imaju slobodan mandat. Delegatskim sistemom trebalo je obezbijediti stalnu vezu između birača i njihovih predstavnika (delegata), što je podrazumijevalo stalnu društvenu i političku aktivnost birača, i obavezu delegata da nastoje da odluke samoupravnih organa i skupština budu zasnovane na stavovima i interesima njihovih birača. U literaturi se isticalo da delegati ne odlučuju u ime svojih birača, već delegati (i delegacije) predstavljaju mehanizam putem kojeg birači učestvuju u odlučivanju. Ovo nije samo jezička formulacija, već je izraz suštinske razlike između položaja birača u predstavničkom i delegatskom sistemu.

Suština delegatskog sistema bila je u tome da delegati, kao članovi samoupravnih organa i skupština, ne budu poslanici već izaslanici svojih birača odnosno svojih kolega, s kojima će biti u stalnom odnosu, kako bi zastupali njihove interese i stavove i, u krajnoj liniji, mogli biti opozvani, ako njihova izborna baza nije zadovoljna njihovim radom. Istina, mandat delegata nije bio imperativni nego fleksibilni. Imperativni mandat znači da delegati dobijaju stroga uputstva kojih se moraju pridržavati prilikom glasanja u organu čiji je član. Fleksibilni mandat podrazumijevao je da delegat mora da se pridržava uputstava svojih birača, ali to nije bila stroga obaveza, u tom smislu što ju je morao pomiriti sa drugom obavezom, a to je obaveza da kroz dijalog sa drugim delegatima pokuša doći do najboljih rješenja. Na ovaj način, željelo se postići to da delegat bude istinski predstavnik svojih radnih kolega ili sugrađana, ali da istovremeno ima u vidu šire zajednice. To je značilo da se od delegata očekivalo da bude i vezan i slobodan. Trebalo je da bude vezan opštim stavovima i interesima svoje izborne baze, ali da ta zavisnost ne bude tako stroga da bi ga sprečavala u tome da sagledava šire društvene interese.

Ovo rješenje je imalo svoje dobre i loše strane. Dobra strana fleksibilnog mandata je u tome što delegat nije morao da se bez pogovora pridržava striktno i detaljno formulisanih uputstava svojih birača, što bi značilo da je skupština ili samoupravni organ mehanički skup delegata koji zastupaju svoje birače, nemajući pravo da odstupe nimalo od njihovih instrukcija. To je moglo dovesti do situacije u kojoj skupština ili samoupravni organ ne bi mogao da donese odluku ako delegati ne bi mogli nimalo da odstupe od uputstava, a bilo bi više različitih stavova, interesa i, shodno tome, uputstava, pri čemu nijedno ne bi imalo potrebnu većinu. S druge strane, nedostatak ovog rješenja je u tome što nije sigurno da bi se delegat pridržavao uputstava svojih birača, jer je teško ocijeniti kada delegat prelazi granicu datih smjernica.

Ova ideja sasvim je demokratska, budući da omogućava biračima, bez obzira na to da li su to radnici ili građani, da budu stalno aktivni i da vrše uticaj na delegate koje su birali. Ideja se suočila sa dva osnovna problema. Prvi problem je u tome kako obezbijediti stalnu aktivnost radnika u organizacijama udruženog rada, kao i građana, u društvenim aktivnostima, posebno u procesima odlučivanja. Da bi to bilo moguće, potrebno je da bude ispunjeno nekoliko uslova. Prvi je da oni imaju dovoljno vremena da učestvuju u tim aktivnostima, što podrazumijeva skraćivanje radnog vremena. Taj uslov nije bio ispunjen, jer osmočasovni radni dan teško da je mogao doprinijeti stalnom i aktivnom učešću radnika u radu samoupravnih organa. Rad samoupravnih organa u radno vrijeme može biti jedini način da radnici masovno učestvuju u radu samoupravnih organa, ali nije prihvatljivo zbog toga što na taj način dolazi do gubitka ogromnog broja radnih sati. U datim jugoslovenskim uslovima, ovaj problem nije mogao biti riješen, jer nisu bili ispunjeni uslovi za znatno skraćivanje radnog dana. Čini se, ipak, da korišćenje slobodnog vremena za učešće u samoupravljanju ne bi predstavljalo ozbiljan problem kad bi samoupravljanje zaista funkcionisalo, jer bi radnici osjećali da vrijedi koristiti slobodno vrijeme za nešto što daje pozitivne rezultate.

Drugi uslov je da samoupravljači imaju pristup informacijama, kako bi odlučivanje bilo smisleno. Pritom, ne mislimo samo na informacije koje su potrebne za odlučivanje o konkretnim pitanjima, već i na pristup različitim mišljenjima kako o konkretnim tako i o načelnim pitanjima. Pristup informacijama je političko pitanje, jer zahtijeva poštovanje političkih sloboda. Pošto su političke slobode bile ograničene, budući da je vrh Saveza komunista držao monopol vlasti, neorganizovanim i atomizovanim samoupravljačima nije bilo moguće da dođu do svih potrebnih informacija i analiza kako bi mogli smisleno učestvovati u odlučivanju. Samo slobodan protok informacija i ideja omogućava samoupravljačima da dođu do punog saznanja o svim pitanjima o kojima treba da odlučuju.

Treći uslov stalne aktivnosti radnika i ostalih građana, koji se javljaju u ulozi birača, u tome je da je dovoljan broj njih zainteresovan za učešće u odlučivanju. Nije moguće unaprijed reći koji je to broj, niti bi bilo dobro propisivati taj broj nekim pravnim aktom. Ako bi se to i radilo, taj broj bi morao biti nizak, na primjer četvrtina ili trećina od ukupnog broja radnika u organizaciji udruženog rada, ili građana u mjesnoj zajednici. Nije realno očekivati da će veliki broj radnika ili građana biti voljan da stalno učestvuje na raznim sastancima. To, međutim, nije ni potrebno. Dovoljno je da oni imaju ustavom garantovano pravo da odlučuju, a koliki procenat njih će ostvarivati to pravo, zavisi od brojnih činilaca. Nesumnjivo najvažniji činilac je uvjerenje radnika odnosno građana da je učešće u upravljanju korisno za njih. Da bi ono bilo korisno, potrebno je da njihov glas ima težinu i da odlučuju o pitanjima koja ih interesuju.

Drugi problem je suštinski, a tiče se odgovora na pitanje kako obezbijediti da radnici odnosno građani zaista odlučuju, pogotovo na višim nivoima. Poznato je da su sva rukovodeća mjesta bila rezervisana za pripadnike političke elite. To je bilo očigledno na nivou federacije i republika, ali i na opštinskom nivou, mada on nije bio toliko značajan, jer politike su se oblikovale na nivou federacije i federalnih jedinica. Dovoljno je pogledati sastav SIV-a i Predsjedništva SFRJ, kao i republičkih izvršnih vijeća i predsjedništava republika, pa da se vidi da su mjesta u ovim institucijama bila rezervisana za pripadnike najviše političke elite. Iako su u skupštine bili birani i delegati koji nisu bili članovi Saveza komunista, broj takvih delegata u „političkim“ vijećima republičkih skupština i Skupštine SFRJ bio je zanemarljiv.

Iz naprijed rečenog slijedi da je ustavno normiranje samoupravljanja u osnovi bilo programsko i ideološko, a da je Ustav u tom aspektu dobrim dijelom bio nominalni. On nije uspio da riješi problem premoći tehnobirokratije, čak ni na institucionalnom i formalnopravnom nivou, a još manje je to mogao na nivou stvarnih društvenih odnosa. Naime, ustavna rješenja bila su takva da su garantovala premoć političke elite, počev od Ustavom garantovane vodeće uloge Saveza komunista do sastava pojedinih političkih institucija. Uvođenje društveno-političkih vijeća (iako ono nije postojalo u Skupštini SFRJ) i garantovanje mjesta u Predsjedništvu SFRJ predsjedniku SKJ, bili su ogoljeni pokazatelji dominantne uloge partije, koja nije bila samo vodeća nego i rukovodeća organizacija.

Koncept avangardne partije koja je bila ustrojena na oligarhijskom principu, a bila je jedina politička organizacija u društvu, po sebi je suprotan samoupravljanju. Oligarhijski ustrojena partija teži monopolu vlasti, utoliko prije ukoliko nema organizovanih snaga koje bi je uslovljavale, ograničavale, ili čak dovodile u pitanje. Pod tim snagama ne treba misliti samo na druge partije, već i na druge organizacije (sindikalne, omladinske, i dr.) koje bi bile autonomne. U tom slučaju, jedina partija neminovno osvaja pozicije moći i dopušta onoliko samoupravljanja koliko ocijeni da je nužno ili korisno. Partija koja se nominalno zalaže za samoupravljanje, a onemogućava autonomiju drugih organizacija, u suštini je protivnik samoupravljanja, a u najboljem slučaju prevodi samoupravljanje u participaciju, što znači da u procesima odlučivanja učestvuju politika elita, s jedne strane, i radnici i građani, s druge strane, pri čemu je uloga prve dominantna.

Ovo je bio suštinski problem samoupravljanja, a time i delegatskog sistema. Da bi taj problem bio riješen, bilo je potrebno da bude ispunjeno više teških uslova, za čije ispunjenje su bili potrebni vrijeme i drugačije društvene okolnosti. Prvi uslov je razvijena demokratska politička kultura. Da bi ona bila razvijena, bilo je potrebno da radnici i građani u dužem vremenskom periodu, koji se ne može unaprijed predvidjeti, efektivno učestvuju u upravljanju. Ne može se poreći da je tokom četrdeset godina samoupravljanja takva politička kultura bila donekle razvijena, jer su samoupravljači mogli da u određenoj mjeri odlučuju. Međutim, pošto samoupravljanje nije bilo dominantan odnos, nego su samoupravljači u suštini bili i ostali saupravljači, demokratska politička kultura nije mogla biti dovoljno razvijena. Drugi razlog zbog kojeg ona nije mogla da se razvije bio je taj što je sistem ozbiljno ograničavao politička prava. Moralno-politička podobnost i verbalni delikt, da pomenemo samo neka od njih, apriori su onemogućavali slobodnu i ozbiljnu raspravu, osim u uskim krugovima političke elite, pa i tada pod uslovom da se ne pređu izvjesne granice.

Delegatski sistem se, između ostalog, zasnivao i na ideji deprofesionalizacije delegata. U osnovi ideje bilo je shvatanje da delegati treba da budu „obični“ radni ljudi, koji se ne bave politikom profesionalno, nego obavljaju svoje redovne radne zadatke, a samo povremeno učestvuju u radu organa samoupravljanja i skupština. Na taj način, u temelje sistema bila bi postavljena ideja prevazilaženja podjele između klase koju čine profesionalni upravljači i potčinjenih klasa koje su samo nominalno vladajuće. Tako se dolazilo do ideje o tome da svi treba da pomalo upravljaju, da niko ne bi upravljao, ili, tačnije, da upravljanje ne bi bilo nečiji monopol.

Ova ideja je fundamentalno demokratska. Ona je trebalo da riješi problem otuđenja radnog čovjeka i građanina. Međutim, deprofesionalizaciju delegata nije trebalo i ne treba posmatrati na isključiv način. Prije svega, deprofesionalizacija delegata nije mogla da dâpoželjne rezultate u društvu u kome je postojala klasa koju su, između ostalih, činili profesionalni političari, ili vrh birokratije. Sama ta činjenica dovodila je do situacije da, čak i da su svi delegati bili deprofesionalizovani, osim malog broja profesionalnih političara, opet bi ovi drugi uspjeli da gospodare procesom odlučivanja. Već ta činjenica postojanja profesionalnih političara značila je suštinsko razvodnjavanje ideje o deprofesionalizaciji delegata. Dovoljno je da samo nekoliko procenata delegata koncentriše moć u svojim rukama, pa da postane beznačajno to što su skoro svi ostali delegati deprofesionalizovani. Drugi problem bio je u tome što je većina delegata pripadala jedinoj partiji, koja je bila organizovana na principima demokratskog centralizma, što znači da su delegati bili slobodni od partijskih direktiva samo u mjeri u kojoj je to partija dopuštala. Kad god se radilo o ključnim pitanjima, oni nisu imali slobodu odlučivanja, što znači da je partija bila jača od delegatskog sistema.

Deprofesionalizacija delegata svakako ne bi mogla biti potpuna, čak i da nije bilo profesionalnih političara. Ni u parlamentarnim sistemima nisu svi poslanici profesionalizovani, iako je ta tendencija snažna. Ako se već želi postići to da delegati ne budu odvojeni od svoje baze, moglo se predvidjeti da svi, ili barem neki od njih, rade polovinu radnog vremena. Sigurno je da nema potrebe da svi delegati prestanu raditi, kao što se to ne dešava ni u parlamentarnim sistemima. Ono što je, međutim, suštinsko pitanje nije koliki će procenat delegata ostati deprofesionalizovan, već kolika će biti stvarna moć svih delegata i, posebno, kako spriječiti da delegati, pogotovo ako su profesionalizovani, budu iznova birani na tu funkciju, što bi značilo da i po nekoliko mandata ostanu delegati. Ako bi se ispostavilo da je potrebno da svi ili znatan dio delegata bude posvećen samo obavljanju delegatske funkcije, ni to ne bi trebalo da bude problem, zato što suština deprofesionalizacije nije u tome da svi delegati, ili čak većina njih, istovremeno radi na svojim radnim mjestima i obavlja delegatsku funkciju. Suština je u tome da delegat zaista bude pod kontrolom birača, a da se po okončanju delegatskog mandata vrati na svoje radno mjesto.

Kao što je prava demokratija neodvojiva od pune slobode, tako je isto delegatski sistem nezamisliv bez slobode. Da bi sloboda postojala, potrebno je, između ostalog, da radni ljudi prestanu biti atomizovani i da imaju svoje autentične predstavnike. Oni su bili atomizovani jer su bili povezani na nivou organizacije udruženog rada, budući da su birali svoju delegaciju između svojih članova, a potom je ta delegacija sama ili zajedno sa drugim delegacijama, birala delegata u odgovarajuće skupštinsko vijeće. Međutim, radni ljudi nisu bili povezani i organizovani na makro nivou, na kome su se odluke donosile. Nije značilo mnogo što su imali sindikat, jer on nije bio nezavisan od partije. Pogotovo nije značilo mnogo što su imali partiju, jer ona je bila catch-allpartija, u kojoj su radnici činili manjinu članstva, a uistinu je bila pod kontrolom birokratije, dok radnika u rukovodstvu i nije bilo, barem na višim nivoima, gdje su donošene ključne odluke.

Posredni izbori drugo su važno obilježje delegatskog sistema po Ustavu SFRJ od 1974. godine. Samo su delegati društveno-političkih vijeća u skupštinama opština bili birani neposredno, dok su svi ostali delegati, u skupštinama svih nivoa vlasti, bili birani posredno. Njih su birale njihove delegacije ili njihova delegacija sa još jednom ili nekoliko delegacija. Posredan izbor delegata bio je jednostavniji ukoliko se željela obezbijediti kakva-takva veza između delegata i njihove izborne baze. Kad bi delegati bili birani neposredno, vjerovatno je da bi jedan delegat bio biran na nekoliko hiljada, ili čak nekoliko desetina hiljada birača, budući da bi izborne jedinice, pogotovo za republičke i saveznu skupštinu, nužno morale biti velike. U takvoj situaciji, komunikacija delegata sa biračima bila bi iluzorna, jer bi delegatu bilo vrlo teško ili nemoguće da komunicira sa nekoliko hiljada birača istovremeno. Da bi delegat bio zavisan od svojih birača, potrebno je, između ostalog, da njihova veza bude stalna i efikasna. Delegatu je skoro nemoguće da održava stalnu vezu sa nekoliko hiljada ili čak desetina hiljada birača, a pogotovo nije u stanju da smisleno dogovara s njima svoj nastup u skupštini. Utoliko, komunikacija delegata sa delegacijama je efikasniji, mada posredan, oblik komunikacije sa biračima.

Ključni nedostatak posrednog izbora delegata je u tome što su posredni izbori načelno manje demokratski od neposrednih. Nije izvjesno da će delegati koje bira jedna ili više delegacija zaista biti legitimni. Može se dogoditi da se volja birača ne podudara sa voljom delegacija. Taj problem može se izbjeći tako što delegacije neće imati slobodu prilikom izbora delegata, već će morati da izaberu onog člana delegacije koga podržava većina izborne baze. Međutim, načelno je bilo moguće propisati i rješenje po kome bi birači neposredno birali delegate, a oni bi primali uputstva za rad od svojih birača, ali i od delegacija. Doduše, principijelno ispravno bilo je rješenje da delegati biraju uputstva za rad od onih koji su ih birali. Međutim, jedno mješovito rješenje moglo je biti prihvaćeno iz razloga poštovanja principa demokratskog legitimiteta, tj. da delegati budu birani neposredno, a da stalno komuniciraju sa delegacijama, u izuzetnim slučajevima i sa izbornom bazom u cjelini, ako je ona smatrala potrebnim i korisnim da neposredno komunicira sa delegatom.

Ključni nedostatak izbornog delegatskog sistema nije bio toliko u tome što su izbori bili posredni, već u tome što su oni više bili glasanje nego izbori. Da bi izbori ostvarili svoju suštinu, bilo je potrebno obezbijediti da kandidate može isticati i izborna baza, tj. sami samoupravljači, bez uticaja društveno-političkih organizacija ili neformalnih centara moći. Bilo bi korisno da su za jedno delegatsko mjesto predlagana dva ili više kandidata. Zatim, bilo je potrebno pomiriti se s tim da kandidati ne moraju slijediti partijsku politiku, već da mogu biti i kritički opredijeljeni, pa i izabrani iako imaju kritički stav. Nešto slično počelo se dešavati u SSSR-u u vrijeme perestrojke, kada je reformistički orijentisan vrh KPSS dopuštao i čak ohrabrivao izbore sa više kandidata, pri čemu su zvanični partijski kandidati izgubili izbore u nizu izbornih jedinica. Istina, ta praksa je došla u SSSR prekasno, a jugoslovenski delegatski sistem je nikad nije prihvatio, barem ne u ozbiljnoj mjeri. Moglo se razmišljati i o smanjivanju izborne baze i povećavanju broja delegata u skupštinama, kako bi se obezbijedilo da se jedan delegat bira na manji broj samoupravljača, čime bi bilo moguće da delegati neposredno komuniciraju sa biračima.

Kako u vrijeme važenja Ustava od 1974. godine, tako i u kasnijim interpretacijama, javljala su se shvatanja o tome da su delegati i članovi delegacija morali biti stalno aktivni i angažovani, te da su morali informisati izbornu bazu o svim pitanjima o kojima je odgovarajuća skupština odlučivala. Iz toga je slijedio zaključak da tako zamišljen delegatski sistem nije mogao funkcionisati, jer niti su samoupravljači bili voljni da stalno održavaju sastanke i raspravljaju o mnogobrojnim pitanjima (pri čemu se u mnoga od njih nisu ni razumjeli), niti su delegacije i delegati mogli postići stalnu vezu sa izbornom bazom.

Čini se, ipak, da delegatski sistem ne treba razumjeti na ovakav način. Nije realno očekivati da će birači biti zainteresovani da raspravljaju o svim pitanjima u nadležnosti skupština. Budući da skupštine odlučuju o brojnim pitanjima, nije ni moguće da birači daju svoje mišljenje o svim pitanjima. Dovoljno je da se birači opredijele za određena pitanja o kojima žele da zauzmu stav. To su pitanja za koja su birači zainteresovani ili imaju dovoljno znanja i informacija da se izjašnjavaju o njima. Ako birači imaju stvarnu, a ne samo formalnu, mogućnost da odluče o kojim pitanjima će zauzimati stav i davati smjernice delegatima, nije sporno to što odustaju od izjašnjavanja o nizu pitanja iz nadležnosti skupštine.

Slično vrijedi i za delegacije, mada je realno i potrebno da se one izjašnjavaju o većem broju pitanja nego što to čine birači neposredno. Ako bi delegacije odustajale od izjašnjavanja o značajnom broju pitanja, fleksibilni mandat delegata pretvorio bi se u slobodni, jer on ne bi dobijao smjernice od delegacija o tome kako treba da se izjašnjava u skupštini.

U sastavu delegacija, 55% članova pripadalo je Savezu komunista, dok je 67% delegata pripadalo vladajućoj partiji. U najvišim skupštinama, čak 91,6% delegata pripadalo je Savezu komunista. S jedne strane, ovi podaci su očekivani, imajući u vidu činjenicu da je SK držao monopol u političkim institucijama i da su članovi SK bili društveno najaktivniji i najsvjesniji. S druge strane, pak, dominacija komunista u delegacijama, a još više u skupštinama, značila je da je SK imao mogućnost da neposredno određuje politike na svim nivoima, ukoliko je zahtijevao od članova delegacija i delegata da se pridržavaju partijskih stavova. Ovaj problem dominacije komunista u delegacijama i skupštinama mogao se izbjeći ako se uzme u obzir da su komunisti u delegatskoj bazi činili samo 10%. Drugim riječima, 90% samoupravljača koji nisu bili članovi SK mogli su preglasati komuniste i staviti ih pred alternativu – da se drže stavova svoje partije kao članovi delegacija i delegati, ili da rizikuju da budu opozvani od izborne baze. Da bi ovakav ishod bio moguć, bilo je potrebno da delegatska baza bude samostalna, da se ne povodi u svakom slučaju za stavovima vladajuće partije i, što je najvažnije, da ima mogućnost da zauzima nezavisne stavove, bez straha od sankcije. Ništa od ovoga nije bilo ispunjeno. Delegatska baza bila je atomizovana, budući da nije imala nikakvu autonomnu organizaciju. Da su barem postojali nezavisni sindikati ili nezavisne društvene organizacije, makar i na mikro nivou, atomizovanost bi mogla, u većoj ili manjoj mjeri, biti prevaziđena. Da je delegatska baza imala na raspolaganju sve potrebne informacije i stručne analize, mogla bi nezavisno zauzimati stavove. Što je najvažnije, da je vladajuća partija bila tolerantna prema drugačijim, pa i suprotnim, stavovima, delegatska baza je mogla da djeluje autonomno, tako da bi članovi vladajuće partije koji su bili delegati ili članovi delegacija zaista morali da se bore argumentima za svoje prijedloge i stavove.

U poznoj fazi delegatskog sistema, bilo je mišljenja da je potrebno promijeniti ustavnu ulogu društveno-političkih vijeća, koja bi postala savjetodavni organi, a samo izuzetno, ako bi bila dovedena u pitanje osnovna načela ustavnog sistema, ona bi ravnopravno odlučivala sa drugim vijećima. To znači da je težište odlučivanja trebalo da bude na vijećima udruženog rada i vijećima mjesnih zajednica (odnosno vijećima opština). Ovaj prijedlog je bio neprihvatljiv za političke elite, ali je bio izraz svijesti da su društveno-politička vijeća postala smetnja razvoju samoupravljanja i delegatskog sistema.

 

Skupštinski sistem

 

Samoupravljanje je dodatno oslabilo u strukturama skupština po Ustavu od 1974. godine. Opštinske i republičke skupštine imale su tri vijeća: vijeće mjesnih zajednica (u opštinskim skupštinama), vijeće udruženog rada i društveno-političko vijeće, dok su republičke skupštine umjesto vijeća mjesnih zajednica imale vijeće opština. Višedomost je bila opravdana i očekivana, ne samo zato što je već uvedena Ustavom od 1963. godine, već i zato što je postojala potreba da samoupravljanje bude institucionalizovano u svim sferama društva. Kao samoupravljači se nisu javljali samo radnici u organizacijama udruženog rada, već i građani u mjestima življenja, što znači u mjesnim zajednicama, a potom i opštinama i republikama.

Sa stanovišta ideje samoupravljanja, bilo je sporno postojanje društveno-političkih vijeća. To su bila klasična politička vijeća, koja su, samostalno ili sa drugim vijećima, odlučivala o najvažnijim pitanjima društveno-političkog sistema. U njihov sastav ulazili su predstavnici društveno-političkih organizacija, kojih je bilo pet: Savez komunista, Socijalistički savez radnog naroda, Savez sindikata, Savez socijalističke omladine i Savez udruženja boraca NOR-a. Pošto su neke od ovih organizacija zastupale interese pojedinih klasa ili slojeva, teorijski se mogla opravdati njihova predstavljenost u društveno-političkim vijećima, jer su ove organizacije bile izraz ne samo egzistencije nego i interesa pojedinih društvenih grupa. Međutim, koncepcija se suočavala sa dva krupna problema. Prvi problem bio je u tome što ove organizacije nisu bile nezavisne, nego su bile pod kontrolom Saveza komunista, tako da su društveno-politička vijeća bila u pravom smislu predstavništvo političke elite, samo što je ona bila razvrstana ili raspoređena u više organizacija, koje su, s obzirom na to da je između njih faktički postojao hijerarhijski odnos, činile sistem društveno-političkih organizacija. Stoga, politička elita je imala skupštinski dom samo za sebe. Drugi problem bio je u tome što ove društveno-političke organizacije nisu bile ustrojene demokratski, osim formalno, što znači da su elite koje su njima rukovodile definisale interese svog članstva, koje nije imalo mogućnost da kontroliše i ograničava vođstvo tih organizacija.

Zbog svog sastava i nadležnosti koje su imala, društveno-politička vijeća postala su najvažnija skupštinska vijeća, koja su donosila najvažnije odluke iz nadležnosti skupština, samostalno ili ravnopravno sa nekim od druga dva vijeća. Iako je bilo predviđeno da društveno-politička vijeća odlučuju zajedno sa još jednim ili sa oba vijeća o vrlo važnim pitanjima, ostaje činjenica da je ovo vijeće učestvovalo u donošenju najvećeg broja odluka iz nadležnosti skupština, uključujući one najvažnije. To je umanjivalo značaj druga dva skupštinska vijeća i umanjivalo, čak i nominalno, karakter skupština kao organa samoupravljanja. Ne treba pretjerivati sa ovim zaključkom, budući da su i druga dva vijeća, samostalno ili zajedno sa preostalim vijećima, takođe imala značajne nadležnosti. Prema tome, ne može se tvrditi da su vijeća udruženog rada i vijeća opština, barem po slovu ustava, bila lišena stvarne moći. U tome i jeste jedan od najvećih uspjeha ustavnog sistema nakon 1974. godine. Ustavotvorac je omogućio samoupravljačima, preko njihovih delegata u vijećima udruženog rada i vijećima opština, da odlučuju o važnim pitanjima iz nadležnosti republika. Značaj ovih vijeća utoliko je veći ukoliko se zna da su socijalističke republike imale velike nadležnosti, budući da je Ustav od 1974. godine doveo do dodatne decentralizacije i razvlašćivanja federacije.

Značajno je da Skupština SFRJ (koja se više nije zvala Savezna skupština, što takođe nije slučajno) nije imala u svom sastavu vijeće udruženog rada. Na izvjestan način, ona se sastojala od dva društveno-politička vijeća. Jedno vijeće bilo je Savezno vijeće, dok je drugo bilo Vijeće republika i pokrajina. Iz svake republike birao se isti broj delegata u Savezno vijeće, a odgovarajući broj delegata biran je i u autonomnim pokrajinama. Neobično je da je svaka republika davala isti broj delegata. Delegati su birani na teritoriji republika odnosno pokrajina, a birale su ih skupštine opština. Vijeće republika i pokrajina činilo je po 12 poslanika iz svake republike i po osam delegata iz svake pokrajine, s tim što su ih birale skupštine republika odnosno pokrajina.

Odsustvo vijeća udruženog rada u Skupštini SFRJ onemogućavalo je institucionalnu integraciju radničke klase na nivou savezne države. Pošto je Ustav od 1974. godine vodio konfederalizaciji savezne države, suština političkih procesa bila je u pregovorima i dogovorima republičkih i pokrajinskih političkih elita. Središte moći bilo je u republikama i pokrajinama, koje su nastojale da se što bolje pozicioniraju u međurepubličkim pregovorima, kako bi ostvarile svoje interese i ciljeve. U takvoj situaciji, ustavotvorac je zanemario ulogu radničke klase kao nosioca suverene vlasti, dajući institucionalnu prednost političkim elitama. Time je onemogućeno da radnička klasa postane integrativni činilac jugoslovenskog društva, jer nije bilo uslova da ona (p)ostane jugoslovenska klasa. To je bilo utoliko neprihvatljivije ukoliko se zna da je federacija zadržala određene nadležnosti u ekonomskoj sferi, o kojima bi savezno vijeće udruženog rada moralo odlučivati, da je postojalo.

Teško bi se moglo tvrditi da je Ustav od 1974. godine uspostavio pravi skupštinski sistem, iako je to bila nominalna intencija ustavotvorca. Skupština je i dalje bila definisana kao najviši organ vlasti. Skupština SFRJ bila je ograničena djelovanjem Saveznog izvršnog vijeća (SIV), što je bio slučaj i prema prethodnom ustavu, ali i djelovanjem Predsjedništva SFRJ. Savezno izvršno vijeće je oblikovalo savezne politike i, što je najvažnije, bilo najvažniji predlagač zakona. Ukoliko je ono u tom pogledu bilo ograničeno, ta ograničenja nisu bila izraz premoći Skupštine SFRJ kao najvišeg organa, koliko su bila izraz složenih političkih odnosa u federaciji. S jedne strane, Skupština SFRJ je sve više postajala mjesto pregovaranja i pogađanja republičkih i pokrajinskih delegacija, sastavljenih od pripadnika republičkih i političkih elita. Stoga, ako bi SIV i doživio neuspjeh, to je moglo biti zato što se neka od republičkih ili pokrajinskih političkih elita protivila njegovim prijedlozima i politikama. Samo na prvi pogled bi izgledalo da je to posljedica premoći Skupštine. U stvari, to je bio izraz njene nemoći, zato što je Skupština SFRJ morala da prolazi težak put postizanja konsenzusa, čak i onda kad to Ustav nije zahtijevao.

Savezno izvršno vijeće je imalo na raspolaganju klasična sredstva uticaja na Skupštinu. Ono je predlagalo zakone i budžet, a imalo je i pravo da daje mišljenje o prijedlozima zakona poteklim od drugih predlagača, što je prevazilazilo okvire skupštinskog sistema, jer je davalo SIV-u značajnu moć da utiče na inicijative drugih ovlašćenih predlagača.

Osim toga, SIV je imao pravo i da podnese kolektivnu ostavku, ako smatra da nije u stanju da provodi politike ili izvršava zakone, ili predložene mjere Predsjedništva, odnosno ukoliko ne može da preuzme odgovornost za vršenje svoje funkcije kada nije usvojen zakon ili drugi propis. Na ovaj način, SIV je mogao da vrši pritisak na Skupštinu SFRJ da određeni zakon bude usvojen ili da bude izmijenjen ili ukinut, odnosno mogao je uticati na sadržaj politika koje Skupština usvaja. To znači da je SIV mogao da efektivno utiče na oblikovanje politika, prijeteći Skupštini da će podnijeti ostavku, što je takođe bilo neprimjereno skupštinskom sistemu. Pošto je SIV bio definisan kao izvršni organ Skupštine SFRJ, njegova hijerarhijska podređenost nije dopuštala postojanje instituta kolektivne ostavke, što je bio nesumnjiv element parlamentarnog sistema.

S druge strane, Predsjedništvo SFRJ je postalo ograničavajući činilac kako u odnosu na SIV tako i u odnosu na Skupštinu SFRJ, u tom smislu što je imalo pravo zakonodavne inicijative, ali i pravo da predlaže utvrđivanje unutrašnje i spoljne politike. Već to je pokazivalo da je ustavotvorac odstupio od skupštinskog sistema, jer je omogućio šefu države da učestvuje u oblikovanju politika, mada bi to pravo trebalo da pripada samo Skupštini SFRJ. Osim toga, Predsjedništvo je imalo i druga ovlašćenja koja su bila nespojiva sa skupštinskim sistemom. Predsjedništvo je, po čl. 319 Ustava, imalo mogućnost da vrši pritisak na Skupštinu SFRJ s ciljem utvrđivanja određenih politika i donošenja zakona. Ako vijeće Skupštine SFRJ nije bilo voljno da utvrdi određene politike i da usvoji prijedlog zakona potekao od Predsjedništva, vijeće Skupštine i Predsjedništvo su pokušavali da sporazumno riješe nesuglasice. Ako u tome ne bi uspjeli, pitanje bi bilo skinuto sa dnevnog reda, ali Predsjedništvo bi moglo ponovo da ga inicira nakon određenog vremena. Ako nadležno vijeće Skupštine i tada ne bi htjelo da prihvati prijedlog Predsjedništva, ono bi bilo raspušteno, a prestao bi i mandat Predsjedništvu.

Iako ovo ustavno rješenje ne daje jasnu prednost Predsjedništvu, jer u krajnoj liniji i njemu može prestati mandat, ipak je ono na ovaj način dobilo i formalne mogućnosti da utiče na oblikovanje unutrašnje i spoljne politike. Time je bio narušen hijerarhijski princip u odnosima Skupštine i Predsjedništva, koji je suštinsko obilježje skupštinskog sistema.

Štaviše, Predsjedništvo je imalo pravo i da zadrži od izvršenja propis SIV-a od opšteg političkog značaja, mada se o tom pitanju nakon toga moralo izjasniti nadležno vijeće Skupštine SFRJ.

Ovoliki značaj Predsjedništva SFRJ vjerovatno je trebalo tražiti u njegovom sastavu i funkciji koja mu je bila namijenjena. Ono se sastojalo od po jednog predstavnika republika i pokrajina, dok je predsjednik Saveza komunista Jugoslavije bio njegov deveti član. Davanje Savezu komunista mjesta u Predsjedništvu trebalo je da odrazi dvije činjenice. Prva činjenica je da je SK uistinu bio rukovodeća, a ne samo idejno-politički vodeća, snaga u društvu i državi, pa je polagao pravo na garantovano mjesto u Predsjedništvu. Mada su svi članovi Predsjedništva uvijek bili visoki funkcioneri SKJ, ova ustavna norma, koja je bila direktno suprotna samoupravnim principima, samo je ojačala tu poziciju. Druga činjenica je da je Predsjedništvo trebalo da bude organ pomirenja, pregovaranja, dogovaranja i kompromisa republičkih i pokrajinskih elita. Predsjednik SKJ trebalo je da ima ulogu posrednika, pomiritelja i garanta jugoslovenskog jedinstva, jer je bio na čelu vladajuće partije, koja je imala jugoslovenski karakter. Ta njegova uloga bila je utoliko važnija ukoliko se uzme u obzir činjenica da su članovi Predsjedništva u suštini bili predstavnici svojih republika i pokrajina, koje su ih birale u ovaj organ, dok je Skupština SFRJ samo proglašavala izbor.

 

Zaključak

 

Jugoslovenski ustav od 1974. godine bio je po mnogo čemu originalan. Osporavan je po svim osnovima – kao najduži, najmanje razumljiv, zasnovan na potpuno novim i nigdje poznatim institutima, ustav koji je cementirao partijsku državu, a razmontirao federalnu državu, i pritom pokušao spajanje nespojivog, tj. partijske države i samoupravljanja. O tome da li je Ustav od 1974. godine „razmontirao“ federalnu državu i da li to jedan ustav uopšte može, bavićemo se u posebnom radu, posvećenom jugoslovenskom federalizmu.

Činjenica je da su tvorci ovog ustava učinili posljednji pokušaj da spasu državu i sistem. Brojne krizne situacije pokušali su da izbjegnu ili umanje njihovu oštrinu davanjem većih prava republikama i pokrajinama, te uvođenjem novih samoupravnih instituta. Dvije ključne protivrječnosti ovako osmišljenog sistema bile su način odlučivanja federalnih organa, koji je stvarao mogućnost, mada to nužno nije moralo biti tako, konsenzualnog odlučivanja i tamo gdje to nije bilo potrebno. To je imalo posljedicu suprotnu od željene. Ideja je bila da se na ovaj način spriječe međurepublički sukobi, a u stvari se došlo do velikih teškoća, a potom i nemogućnosti, donošenja odluka.

Druga protivrječnost je ona kojom smo se bavili u ovom radu. Osmišljeni su i normirani novi oblici i instituti samoupravljanja, u prvom redu delegatski sistem, koji su smatrani garancijom ozdravljenja sistema, odnosno prevladavanja tehnobirokratske premoći. Međutim, sama ustavna rješenja su bila protivrječna, jer nisu pružala dovoljne pravne i institucionalne garancije premoći samoupravljanja nad tehnobirokratijom. Neka ustavna rješenja, kao što su struktura skupština, a posebno Skupštine SFRJ, doživotni mandat Josipa Broza Tita, garantovano mjesto Savezu komunista u Predsjedništvu SFRJ, garantovana mjesta društveno-političkim organizacijama u skupštinama, dovoljno su ukazivala na to da partijska država na izvjestan način jača umjesto da slabi. Ovdje pritom imamo na umu samo ustavna rješenja, dok bi sociološka i politikološka analiza pokazala koliko je dominacija političkih elita bila izražena. Ustav po sebi ne može da spriječi dominaciju političkih elita, ali može stvoriti pravne pretpostavke da ona bude umanjena ili eliminisana. Ustav od 1974. godine jeste stvorio neke pravne pretpostavke za to, ali je sadržao i suprotna rješenja, o kojima smo pisali, koja su tu dominaciju jačala. Ustavopisac je shvatao da je sistem došao u krizu i izlaz je vidio u jačanju samoupravljanja. Ipak, budući da je i sam pripadao političkoj eliti, nije mogao osmisliti rješenja koja bi je lišila poluga moći. Čak i da je to učinio, takav ustav ne bi bio usvojen, ili bi značajnim dijelom bio ignorisan. Ključni problemi nisu bili ustavnopravne već sociološke i politikološke prirode. Tokom tri decenije postojanja sistema (do 1974. godine) nisu stvoreni alternativni centri moći, nego su se oni umnožavali, ali unutar vladajuće partije, koja je postepeno postajala koalicija osam partija. Međutim, oni koji su nominalno bili nosioci vlasti, a to su radnička klasa i radni ljudi, nisu bili poseban centar moći. Vladajuća partija nije dopuštala političke slobode, osim ograničeno i kontrolisano, što joj se na kraju osvetilo, jer alternativni politički programi na kraju 80-ih godina nisu došli unutar već mimo sistema, primarno od strane nacionalista.

Drugi ključni problem bio je u tome što radnička klasa nije bila konstituisana u klasu za sebe, jer je ostala pod kontrolom političke elite, koja je dozirano uvodila samoupravljanje. Međusobno nepovezana, tj. atomizovana, radnička klasa nije mogla da se suprotstavi političkoj eliti, jer nije imala svoju samostalnu organizaciju, makar da su to bili nezavisni sindikati ili sistem radničkih savjeta nezavisnih od tehnobirokratskih struktura.

Bilo je itekako vještačko to što je samoupravljanje uvođeno, a potom nominalno razvijano, odozgo, od strane onih koji su se sami odricali dijela svoje moći. Ono je bilo oktroisano umjesto da bude izboreno od strane radničke klase.