Drugi ustav socijalističke Jugoslavije donesen je 1963. godine. Donošenje novog ustava trebalo je da bude znak proširenja i učvršćivanja samoupravljanja, ali i dokaz pobjede one struje u partiji koja se zalagala za jačanje samoupravljanja, nasuprot one koja je bila za njegovo ograničavanje i za zadržavanje snažnih prerogativa države. Novi ustav je donesen u vrijeme kada su se u vladajućoj partiji vodile ozbiljne rasprave o tome kako razvijati sistem, koji je, zasnovan na ograničenom samoupravljanju, pokazivao prve znake stagnacije, nakon izuzetno brzog i uspješnog ekonomskog razvoja u prethodnoj deceniji.

Krajem 50-ih i početkom 60-ih godina vode se ozbiljne rasprave o ekonomskim reformama i razvoju političkog sistema, a sukobi između reformista i konzervativaca tada su imali za mogući ishod i uklanjanje vodećeg reformiste Edvarda Kardelja iz političkog života, što se ipak nije dogodilo. Vrhunac je predstavljala proširena sjednica Izvršnog komiteta CK SKJ (1962. godine), na kojoj je Tito vrlo dramatično govorio o krizi, čak i o raspadu zemlje, a pripadnici partijske elite su iznosili oprečne stavove.

Politička elita je bila svjesna toga da samoupravljanje ozbiljno zaostaje za proklamovanim ciljevima, da ekonomija polako posustaje, a da se republičke elite počinju sukobljavati, u prvom redu iz ekonomskih razloga. U takvoj situaciji, izlaz je pronađen u donošenju novog ustava, kojim je trebalo učvrstiti opredjeljenje za razvoj samoupravljanja, nanijeti udarac konzervativcima koji su mu se protivili, dati podstrek ekonomiji tako što bi ona sve više bila zasnivana na samoupravljanju umjesto na državnoj intervenciji, čime bi i postojeći ili potencijalni sukobi republičkih elita izgubili na oštrini.

Rješenje je nađeno u donošenju ustava kojim se uvodi integralno samoupravljanje, koje bi bilo sveobuhvatno, jer bi obuhvatilo sve oblasti društvenog života. Ono više ne bi bilo ograničeno na privredu već i na društvene djelatnosti, ali ne bi bilo samo radničko ili „ekonomsko“, već bi bilo i političko, jer bi obuhvatilo i političku sferu. Ono bi istovremeno stvorilo ustavne pretpostavke za smanjenje državnog intervencionizma, čime bi, barem načelno, bio riješen sukob između onih koji su bili zagovornici samoupravljanja i onih koji su ga samo nominalno podržavali.

 

Predstavljamo Socijalističku Federativnu Republiku Jugoslaviju

 

Ovim ustavom država je dobila novi naziv – Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija (SFRJ). Promjena naziva bila je uslovljena uvjerenjem političke elite da je socijalizam postao društvena stvarnost Jugoslavije, tako da država nije više socijalistička samo po cilju koji treba dostići, nego je društvo zaista postalo socijalističko. Stoga, nije više bilo opravdano da se država označava kao „narodna“. Osim toga, sam pridjev „narodna“ poticao je iz perioda kada je jugoslovenska politička elita bila u najužem savezu sa SSSR-om, a društvo je tek započinjalo revolucionarne promjene, pa se smatralo da nije opravdano da se država naziva socijalističkom, jer ona je bila takva samo u programu političke elite, a ni najmanje to nije bila u praksi.

Ustav SFRJ od 1963. godine, nazivan još i „Povelja samoupravljanja“, pisan je, u pravnotehničkom smislu, neobično. On ima neobično dug uvodni dio, koji sadrži osnovna načela, koja nisu formulisana u pravnim normama, nego su više političke deklaracije, odnosno iskazi o tome kakav društveno-ekonomski i politički sistemi treba da budu. U njemu se društvo izričito određuje kao socijalističko, društvena svojina je temelj ekonomskog sistema, a samoupravljanje je ne samo način odlučivanja u svim sferama društva, nego i temelj društvenih odnosa. U Uvodnom dijelu se, između ostalog, spominju i Socijalistički savez radnog naroda Jugoslavije (SSRNJ) i Savez komunista Jugoslavije (SKJ). Pritom, SKJ nije određen kao vladajuća partija, već kao usmjeravajuća idejna i politička snaga i pokretač političke aktivnosti. Takvo njegovo određenje proisticalo je iz odluka Šestog kongresa KPJ/SKJ (1952) i Programa SKJ (1958), koji su predstavljali vrhunac demokratskog i samoupravljačkog opredjeljenja ove partije, koja sebe nije vidjela kao klasičnu vladajuću partiju koja upravlja državom, već kao političku organizaciju koja je jedan od subjekata u političkom sistemu, koji se ističe svojom društvenom i političkom sviješću, ima izgrađenu ideologiju i političku program, kao i organizaciju sposobnu da ostvaruje uticaj na mase. Polazilo se od shvatanja da taj uticaj ne treba da bude naredbodavni već ubjeđivački i da partija ne služi tome da operativno upravlja državom, već da prednjači svojom sviješću i idejama, čime vrši uticaj na mase samoupravljača.

Jasno je da sve ovo nije razrađeno u Uvodnom dijelu Ustava, niti je to po prirodi ustava kao pravnog akta moglo da bude učinjeno. Savezu komunista Jugoslavije posvećene su samo dvije rečenice u Uvodnom dijelu, ali i to je dovoljna distinkcija u odnosu na Ustav od 1946. i Ustavni zakon, koji ovu partiju ne spominju. Pošto je sistem bio uveliko učvršćen i legitimizovan uspjesima u oblasti unutrašnje i spoljne politike, a dominantna uloga SKJ poznata, ustavotvorac je smatrao da nema ničeg spornog u tome da ovu partiju definiše u Ustavu u duhu njene već proklamovane političke uloge. Međutim, kao što SKJ nije određen u Ustavu kao vladajuća partija, tako nije bilo dovoljno snažnih ustavnih mehanizama koji bi isključivali ovakvu njegovu ulogu. Na primjer, iako skupštine i drugi organi nisu, po Ustavu, bili kontrolisani od strane SKJ, nego su, barem po slovu Ustavu, bili osmišljeni i kao organi samoupravljanja, Ustav nije isključivao faktičku mogućnost da ovi organi budu pod kontrolom SKJ, što se u praksi stalno događalo.

Jugoslavija je određena kao savezna država i socijalistička demokratska zajednica zasnovana na vlasti radnog naroda i samoupravljanju. Ovo određenje originalno je i proisticalo je iz marksističke teorije o prirodi socijalističke države i o njenom odumiranju. Država je shvaćena dijalektički, u kretanju i nestajanju. Tačnije, njena priroda je dvostrana. Ona je, s jedne strane, država shvaćena kao organ klasne vladavine, kao što je svaka država u istoriji. S druge strane, ona je država u nestajanju, tačnije u odumiranju, u tom smislu što funkcije upravljanja sve više treba da vrše samoupravni organi koji su ne samo izraz narodne volje, nego su i sastavljeni i funkcionišu tako da u njima nisu predstavljene i ne kontrolišu ih političke elite, nego to čini sam radni narod. Država je sve manje poseban aparat upravljanja otuđen od naroda, a sve više je skup organa zasnovanih na samoupravljanju. Suština ove ideje, dakle, nije u tome da se državni organi ukidaju, već da mijenjaju svoju društvenu, tačnije klasnu, prirodu. Skupština, na primjer, ne prestaje da postoji, već je ona sve manje državni organ, a sve više organ samoupravljanja. Određivanje Jugoslavije kao države i zajednice izraz je njene protivrječne prirode. Ona je još uvijek država, iako sve manje, budući da je cjelokupan društveni sistem zasnovan na samoupravljanju, koje je po prirodi antidržavno. Ukoliko država odumire, utoliko ona više nije država nego zajednica, jer je čine ljudi čiji interesi, čak i kad se razlikuju, što je prirodno i očekivano, nisu antagonistički. Samo ako ti interesi nisu nepomirljivi, država može sve manje biti država a sve više zajednica.

Poređenja radi, ustavni zakon od 1953. godine odredio je Jugoslaviju kao socijalističku demokratsku saveznu državu. To je „klasično“ ustavno određenje jedne države, s tom razlikom i novinom što je ona izričito određena kao socijalistička. Ono što je bilo klasično u tom određenju je što je Jugoslavija određena samo kao država, dok je u Ustavu od 1963. godine određena i kao zajednica.

S tim u vezi je ponovno određivanje radnog naroda kao nosioca suvereniteta (doduše, koristi se sintagma „vlast radnog naroda“, ali to ništa ne mijenja na stvari). Određivanje radnog naroda kao nosioca suvereniteta, tj. subjekta vlasti, izraz je teorijskog marksističkog shvatanja o prirodi države i nosiocu vlasti, kao i o prirodi socijalističkog društva, u kome svi žive od rada i nema eksploatatorskih klasa. Uostalom, to dolazi do izražaja i u čl. 7 Ustava, u kome je propisano da jedino rad i rezultati rada određuju materijalni i društveni položaj čovjeka. U praktično-političkom smislu, to da je radni narod nosilac vlasti proističe iz opredjeljenja ustavotvorca da vlast bude zasnovana na principima samoupravljanja, koje treba da bude integralno, odnosno da se vrši u svim sferama društva. Praktično, svi građani pripadaju radnom narodu. Ipak, pojam „građanin“ ne izbjegava se, jer pripadnici društva ne samoupravljaju samo kao radni ljudi, već i kao jedinke, kao pripadnici društva i države, nezavisno od njihovog eventualnog radnog statusa. U buržoaskoj teoriji i ustavnosti, pojam građanina zasniva se na ideji da svi pripadnici društva imaju jednaka prava i obaveze, ali zanemaruje se njihov stvarni društveni, tj. klasni, položaj. Biti građanin znači biti državljanin, koji pritom ima prava i obaveze i, što je najvažnije, ima politički subjektivitet.

Da li građanin može da ostvari taj subjektivitet u praksi, posebno je pitanje, jer društvene, u prvom redu klasne, razlike vode tome da građani, u zavisnosti od svoje klasne pripadnosti, objektivno mogu ili ne mogu da ostvare svoj politički subjektivitet. Upravo zbog toga, socijalistička ideja o radnom narodu kao nosiocu suvereniteta nije puka ideološka fraza (ili, ona to jeste u istoj mjeri u kojoj je ideološki određena i ideja o građaninu kao nosiocu suvereniteta), nego je izraz shvatanja da vlast treba da pripada pripadnicima države odnosno zajednice koji pripadaju radnim klasama i slojevima. Pošto eksploatatorske klase ne postoje, vlast u suštini pripada svima, što se vidi i po tome da je biračko pravo opšte. Međutim, „svi“, tj. radni narod, ostvaruju to svoje pravo ne samo kao građani, već i kao pripadnici određenih društvenih grupa (klasa i slojeva), što institucionalizovano samoupravljanje treba da izrazi.

Ustav izričito određuje društvenu svojinu, slobodni udruženi rad i samoupravljanje kao osnove društveno-ekonomskog uređenja. Osim programskih normi, kao što su one koje proklamuju da jedino rad i rezultati rada određuju materijalni i društveni položaj čovjeka, ili da niko ne može neposredno ili posredno sticati materijalne i druge koristi eksploatacijom tuđeg rada, Ustav sadrži brojne norme kojima se detaljno uređuje samoupravni sistem. Tako, Ustav detaljno propisuje prava i obaveze radnih ljudi u samoupravljanju u radnoj organizaciji. Osim toga, Ustav detaljno uređuje načela samoupravnog društveno-ekonomskog sistema u svojoj drugoj glavi (čl. 6–31).

Ovakvo ustavno rješenje je neobično. Ono podrazumijeva detaljno ustavno normiranje ekonomskog sistema, što moderni ustavi obično ne čine. Treba, međutim, uzeti u obzir specifičnost jugoslovenskog ustavnog sistema. On je, prije svega, bio sasvim originalan, pa je ustavotvorac osjećao potrebu da dâ detaljno određenje tog sistema, i to ne samo zato da bi ga bilo lakše ustrojiti, već kako bi bila ustavno zaštićena načela na kojima se sistem zasnivao. Ustavi kapitalističkih država sadrže relativno mali broj normi o ekonomskom sistemu, osim nekoliko izuzetaka ustava koji su pisani pod jakim ljevičarskim (čak, komunističkim) uticajima, kao što su italijanski i portugalski. Ideološki i praktično-politički razlozi navode na to: uloga države u ekonomiji treba da bude ograničena, što manja, tako da je nepoželjno da ustavi sadrže detaljne norme o ekonomskom sistemu. Paradoksalno, ali slično je u ustavima država tzv. realsocijalizma. Oni proklamuju ekonomski sistem zasnovan na državnoj svojini i planskoj privredi. Sa ustavnopravnog stanovišta, taj sistem je vrlo jednostavan i sličan kapitalističkom. On je jednostavan zato što počiva na jednostavnoj hijerarhiji. Privredom upravlja država preko svojih činovnika. Država imenuje direktore preduzeća i druge upravljačke organe, koji joj i odgovaraju, pa nema potrebe da se ustavi detaljno bave tim pitanjima. Radnici su u podređenom položaju i nemaju bilo kakva upravljačka prava. Sistem je sličan kapitalističkom utoliko što je takođe eksploatatorski, jer radnici su i dalje u najamnom odnosu, samo ne više sa privatnim kapitalom nego sa državom. Stoga, nema osnova da ustavi detaljno uređuju ekonomski sistem, jer on ne uspostavlja nove, neeksploatatorske odnose.

Detaljno uređivanje ekonomskog sistema u Ustavu SFRJ vodilo je tome da su se kao ustavne norme javljale i one norme koje su u drugim ustavnim sistemima imale zakonski karakter. Na primjer, Ustav je sadržao norme o mogućnosti ukidanja privrednih organizacija ili njihovog stavljanja pod prinudnu upravu, raspoređivanju dohotka radne organizacije, određivanju ličnog dohotka prema rezultatima rada pojedinca i njegove radne organizacije, pravnom subjektivitetu radne organizacije, i dr.

Opravdanje za jugoslovenskog ustavotvorca može se naći u potrebi da načela jednog sasvim novog ekonomskog sistema budu relativno detaljno normirana, kako bi sistem funkcionisao bez velikih teškoća i izvitoperavanja ciljeva njegovog tvorca. Ne treba smetnuti sa uma činjenicu da je sistem već tada funkcionisao duže od jedne decenije, da se samoupravljanje postepeno razvijalo i normativno i institucionalno uobličavalo, i da je politička elita mogla uočiti prednosti i nedostatke dotadašnjih rješenja. Detaljno ustavno regulisanje ekonomskog sistema vjerovatno je trebalo da pospiješi otklanjanje uočenih nedostataka sistema, umanji ulogu države i osnaži samoupravljanje. To se može čitati iz ustavnih normi, a vjerovatno je da je jedna frakcija političke elite to iskreno i željela. Uostalom, samoupravljanje je bilo jedan od osnova legitimiteta ne samo političkog režima nego i sistema u cjelini. Obogaćivanje samoupravljanja, čak i kolokvijalno označavanje Ustava kao „Povelje samoupravljanja“, trebalo je da pokaže da politička elita želi da se samoupravljanje razvija. Ona je, barem prećutno, priznavala da postoje nedostaci u njegovom dotadašnjem pravnom uobličavanju i realizaciji, ali da je spremna da otkloni nedostatke i razvije sistem.

 

Društveno-politički sistem

 

Ustav uvodi nove pojmove kad je u pitanju političko uređenje: društveno-politički sistem i društveno-političke zajednice (DPZ). Pojam društveno-politički sistem izraz je uvjerenja da politički sistem samoupravljanja ima dvojni i kompromisni karakter. On je, s jedne strane, politički sistem u klasičnom značenju politike i povezuje se prvenstveno, mada ne isključivo, sa vladavinskim i upravljačkim funkcijama čiji nosilac je država posredstvom sistema državnih organa. Utoliko je sistem i dalje „politički“. Međutim, on je i „društveni“, zato što je država, shvaćena kao sistem državnih organa, počela da postaje samoupravni organizam, odnosno počela je da gubi svoj vladalački karakter, jer je postala „samoupravna država“. Što je više samoupravna, ona je manje država.

Sama država, tj. federacija, je najšira društveno-politička zajednica, ali to su i uže političko-teritorijalne jedinice: opština, grad, republika i pokrajina. I one imaju dvojni karakter, jer u njima se vrši vlast (u republikama i federaciji, to je državna vlast), ali se i ostvaruje samoupravljanje. Ovaj pojam je originalan, nepoznat u uporednoj ustavnosti i pomalo jezički rogobatan, ali predstavljao je izraz shvatanja o novoj prirodi i ulozi političko-teritorijalnih jedinica.

Ustav je proklamovao da je radni narod jedini nosilac vlasti i upravljanja društvenim poslovima. Iako to nijednom riječju nije, a nije ni moglo biti, izrečeno, ova ustavna proklamacija mogla je biti shvaćena ne samo u interesu radnog naroda, nego i protiv interesa političke elite. Njome je trebalo pravno garantovati da je samo radni narod nosilac vlasti, koju ne može dijeliti sa bilo kim. Taj drugi „bilo ko“ mogla je biti samo politička elita ili birokratija, u jugoslovenskoj političkoj i politikološkoj literaturi i govoru, koja formalnopravno nije bila priznata kao nosilac vlasti.

Osim ove opšte ustavne proklamacije, sav društveno-politički sistem normativno je tako ustrojen da pruži snažne formalnopravne garantije ovog načela. Predviđeno je da samoupravna demokratija bude kombinacija neposredne i posredne demokratije, budući da su građani imali pravo da neposredno odlučuju na zborovima birača, zborovima radnih ljudi ili putem referenduma. Iako je Ustav načelno dopuštao mogućnost odlučivanja putem referenduma na svim nivoima vlasti, što znači i na nivou republika i federacije, to se u praksi nije dešavalo, a ni Ustav nije sadržao norme koje bi izričito propisivale neposredno odlučivanje na ovim nivoima. Bilo bi bolje da je ustavotvorac izričito predvidio mogućnost održavanja referenduma na nivou republika i federacije, umjesto da se ta mogućnost podrazumijevala, odnosno podvodila pod opšte norme o referendumu uopšte.

Čak i da je mogućnost raspisivanja referenduma na republičkom i saveznom nivou bila propisana, teško je bilo očekivati da oni budu raspisani mimo volje političke elite. Tačnije, oni su mogli biti izraz unutrašnjih, za javnost nevidljivih, sukoba unutar političke elite, tako da jedna frakcija političke elite koristi referendum kao sredstvo borbe protiv druge frakcije. Međutim, bilo je nemoguće zamisliti da građani nametnu odluku o raspisivanju referenduma suprotno volji političke elite. To je bio najkrupniji deficit društveno-političkog sistema: građani nisu postojali kao autonoman politički subjekt i nije postojala autonomna sfera civilnog društva, tako da je politička elita mogla darovati onoliko neposredne demokratije koliko je smatrala prihvatljivom.

Da je to tako, vidi se i po nedovoljno jasnom određivanju građana kao nosilaca prava zakonodavne inicijative. Ustav je propisivao u čl. 182 da samoupravne organizacije, društveno-političke organizacije, udruženja i građani mogu podnijeti Saveznoj skupštini zahtjev za donošenje zakona. Ovo rješenje je predstavljalo napredak u poređenju sa Ustavnim zakonom, koji nije sadržao ovu mogućnost. Međutim, Ustavom nije razrađena pravna priroda ovog zahtjeva, tj. nije biklo razjašnjeno da li je Savezna skupština imala pravnu obavezu da se izjasni o tom zahtjevu (pri čemu je jasno, što je i logično, da zahtjev nije morala da prihvati). Jedna stvar je jasna: ovaj zahtjev nije bio isto što i pravo predlaganja zakona, što znači da je ovaj zahtjev imao manji pravni i politički značaj od prava zakonodavne inicijative, što ne smatramo dobrim rješenjem.

Da je neposredna demokratija mogla zaista zaživjeti, bila bi postignuta dva krupna cilja. Jedan je da se razvije demokratska participativna politička kultura, koja bi kod građana stvarala svijest o tome da treba i da mogu da učestvuju u odlučivanju, da to odlučivanje ima smisla i efekta i da neće biti praćeno sankcijama. Drugi cilj je da se, na federalnom nivou, unapređuje osjećaj pripadnosti jugoslovenskoj političkoj i društvenoj zajednici, jer bi se građani, zauzimajući stav o konkretnom pitanju o kome bi se izjašnjavali na referendumu, međusobno povezivali, barem na emotivno-političkom nivou, prema interesnom osnovu, a ne prema republičko-pokrajinskoj ili etničkoj pripadnosti. Ta vrsta povezivanja građana koji pripadaju različitim nacijama i dolaze iz različitih republika bila bi daleko čvršća i trajnija od one koja je bila zasnovana na djelovanju ideološkog aparata, jer bi ova prva počivala na spoznaji o tome da postoji istovjetan interes jedinstvenog, zaista jugoslovenskog radnog naroda, i to bez posredovanja političke elite.

Iako to nije bilo izričito normirano, čini se, na osnovu prakse i načina na koji je samoupravni sistem bio osmišljen, da je neposredna demokratija bila rezervisana za radno mjesto, mjesne zajednice i, eventualno, opštinski nivo. Političkoj eliti nije odgovarala neposredna demokratija na nivoima na kojima je vršena državna vlast, kao što su republike i federacije. Osim toga, institucionalni sistem je bio tako razvijen i razuđen, da se pogrešno (ili smišljeno) smatralo kako neposredna demokratija nije ni potrebna, kod postojanja vijeća radnih zajednica.

Skupštine su bile shvaćene kao predstavnička tijela, što je klasična definicija, ali je ipak bila dvostruko bitno inovirana. Prva inovacija ticala se određenja članova skupština kao delegata a ne prosto kao poslanika, što nije samo terminološka već suštinska, pojmovna razlika u odnosu na buržoaski predstavnički sistem, ali i predstavnički sistem tzv. državnog socijalizma. Biti delegat znači biti u stalnoj vezi sa izbornom bazom, odgovoran svojim biračima i izložen mogućnosti opoziva, kao instituta koji je preuzet iz Ustavnog zakona, i time učinjen stalnim obilježjem jugoslovenskog skupštinskog sistema. Kao što smo istakli u prethodnom nastavku, institut opoziva nikad nije zaživio zato što su izborni postupak i rad skupština u cjelini bili pod kontrolom političke elite, tako da je bilo nezamislivo da birači, osim u rijetkim slučajevima, opozivaju delegate, tim prije što su oni u natpolovičnoj većini (a na republičkom i saveznom nivou skoro u cijelosti) bili članovi i funkcioneri SKJ. Ipak, treba istaći da je ustavna terminologija u ovom pogledu protivrječna, jer Ustav na više mjesta spominje poslanike (a ne delegate), pa se postavlja pitanje da li je ustavotvorac dovoljno jasno uočavao razliku između ovih pojmova.

Specifičnost ustavnog određenja skupština bila je i u tome što je čl. 75 Ustava bilo određeno da ih čine delegati građana i radnih ljudi u radnim zajednicama. To je upućivalo na dvojnost predstavništva. Ono je, s jedne strane, opštedruštveno ili opštepolitičko, jer su delegati predstavnici svih građana, dok je, s druge strane, ekonomsko-socijalno, jer su delegati predstavnici radnog naroda, odnosno klasa i slojeva koji čine radni narod. Time je političko predstavništvo spojeno sa socijalno-ekonomskim predstavništvom.

 

Novi izgled socijalno-ekonomskog bikameralizma

 

Skupština je u čl. 78 određena kao najviši organ vlasti i društvenog samoupravljanja. Ovom lapidarnom ustavnom normom ukazano je na dva svojstva skupštine, ali i na njeno mjesto u sistemu državne vlasti. Prvo njeno svojstvo je da je ona najviši organ vlasti, što znači da je hijerarhijski nadređena ostalim organima, da oni odgovaraju njoj, ali da ne mogu uticati na nju. Time je još jednom istaknuto opredjeljenje za skupštinski sistem, što je temeljna razlika u odnosu na buržoasku ustavnost, koja izvršnoj vlasti garantuje sredstva uticaja na parlament, čime se, barem nominalno, uspostavlja ravnoteža između zakonodavne i izvršne vlasti.

Drugo svojstvo skupštine je da je ona organ društvenog samoupravljanja. Ovo svojstvo treba da izrazi shvatanje da Jugoslavija nije samo politička već i društvena zajednica, u tom smislu da je ona država koja je počela da odumire, tj. da gubi svoj klasni i politički karakter. Skupština, pogotovo na republičkom i saveznom nivou, predstavlja nadgradnju i kvalitativni razvoj samoupravljanja čiji temelji se nalaze na mikro nivou – u preduzećima i opštinama.

Umjesto jednog vijeća proizvođača, Ustav predviđa postojanje četiri vijeća radnih zajednica u skupštinama: Privrednog, Socijalno-zdravstvenog, Prosvjetno-kulturnog i Organizaciono-političkog. Ustav je propisivao da se skupština opštine sastoji od jedinstvenog vijeća radnih zajednica, mada je republičkim ustavom moglo biti propisano i da se u njenom sastavu obrazuje više vijeća radnih zajednica. Republičke skupštine imale su četiri vijeća radnih zajednica.

Razlog za to bio je što je ustavotvorac smatrao da samoupravljanje treba da preraste iz radničkog u društveno, odnosno da treba da obuhvati sve sfere društvenog života i rada. Ono ne može da se ograniči na proizvodnju, bez obzira na to što je ona bila shvaćena široko, nego mora obuhvatiti i ostale društvene djelatnosti, poput obrazovanja, zdravstva i dr. Pošto radni ljudi nemaju interes da odlučuju o pitanjima koja ne poznaju i koja ne dotiču njihov položaj u procesu rada, nije uspostavljeno jedinstveno vijeće za sve radne ljude, nego četiri vijeća, u zavisnosti od toga kojom privrednom ili neprivrednom djelatnošću se bave radni ljudi koji su birani u ta vijeća.

Novinu, po našem mišljenju negativnu, predstavljalo je to što su u organizaciono-političko vijeće mogli da budu birani i (dakle, ne isključivo) funkcioneri društveno-političkih organizacija, pod kojima su se podrazumijevali SKJ, SSRNJ, sindikati, omladinska organizacija i organizacija partizanskih boraca (SUBNOR). Time su funkcioneri ovih organizacija, prije svega SKJ, mogli i formalno, kao takvi, da budu birani ne samo u vijeće koje je predstavljalo sve građane (opštinsko, republičko odnosno Savezno vijeće), nego i u vijeće koje bi trebalo da bude rezervisano za samoupravljače.

Izbori su postali posredni, a samo dijelom neposredni, što takođe ne smatramo dobrim rješenjem. Naime, članove opštinskog vijeća (jednog od vijeća opštinske skupštine) građani su birali neposredno, što je logično i pozitivno, jer oni su bili predstavnici građana, pa je očekivano da ih oni neposredno biraju. Za skupštine sreza, republike i federacije propisano je da se njihovi članovi biraju po načelu delegacije opštine. Kako su u opštinskim skupštinama članovi mahom bili pripadnici vladajuće partije, politička elita je odlučujuće uticala na sastav ovih skupština, dok su građani izgubili i formalnu mogućnost da vrše izbor. Ovaj zaključak, istina, treba donekle relativizovati, budući da je sam Ustav predviđao da se članovi Saveznog vijeća Savezne skupštine biraju i posredno i neposredno. Članovi vijeća radnih zajednica birani su posredno.

Ne mislimo da su posredni izbori bili izraz straha političke elite, budući da je ona u to vrijeme nesumnjivo bila legitimna, a individualni kandidati koje ona ne bi kontrolisala, čak i kad bi bili izabrani da su izbori bili neposredni, ne bi mogli biti tako brojni da dovedu u pitanje režim, a kamoli sistem. Uprkos tome, a možda upravo zbog toga, ustavotvorac je morao da insistira na neposrednom izboru delegata svih skupština, kako bi građani i radni ljudi imali mogućnost da sami biraju svoje predstavnike. Posredan izbor uvijek nosi sa sobom optužbe, načelno opravdane, da izabrani delegati ne predstavljaju građane i radne ljude već one koji su ih birali, a to su pripadnici političke elite koji su istovremeno članovi nekih drugih skupština. Drugim riječima, izborna baza se sužava, jer nju suštinski ne čine svi građani i radni ljudi, što znači da se sužava i demokratija.

Iako se u svakoj izbornoj jedinici birao samo jedan poslanik i dešavalo se da se kandiduje više od jednog kandidata, politička elita nije bila voljna da podstiče konkurenciju, jer je postojala mogućnost da budu birani kandidati koje politička elita nije podržavala. To se i dešavalo, mada je dominacija SSRNJ izbornim postupkom ograničavala takvu mogućnost. Indeks koji pokazuje odnos broja poslanika i broja kandidata bio je 1963. godine samo 1:1,005, 1967. godine 1:2,187, da bi 1969. godine pao na 1:1,692. Drugimn riječima, u prosjeku, na jedno poslaničko mjesto dolazila su manje od dva kandidata, ili u najboljem slučaju prosječno dva kandidata.

Time je politička elita, dugoročno posmatrano, zapečatila sudbinu samoupravljanja, pretjerano i nerazumno štiteći svoje pozicije od svake kritike. Da je bez ikakvih ograničenja bilo dopušteno da zborovi birača, grupe građana, sindikati i druge organizacije predlažu svoje kandidate, pored zvaničnih kandidata SKJ, samoupravljanje bi imalo daleko više smisla, a skupštine ne bi bile stjecište partijskih kadrova, nego bi u njima bilo daleko više vanpartijaca, što bi samoupravljanju davalo životnu snagu. Želja političke elite da obezbijedi izbor svojih kandidata nije bila uslovljena strahom od izbora antisocijalističkih kandidata, jer nije izgledno da bi u skupštine bio izabran iole veći broj takvih kandidata. Politička elita je više strahovala od toga da će u skupštinama biti nešto više (možda i znatno više, to sad ne možemo znati) kandidata koji su imali jasna socijalistička opredjeljenja, ali nisu pripadali političkoj eliti, ili barem ne onoj njenoj frakciji koja je u datim okolnostima bila u većini.

Savez komunista Jugoslavije je bio ustrojen na principima demokratskog centralizma. Bez obzira na to što se vremenom pretvorio u federaciju osam partija (a taj proces je započeo krajem 60-ih godina, u vrijeme kad je već započela amandmanska izmjena ustava koji analiziramo), partijska disciplina je bila izražena u djelovanju njegovih članova. To je važilo i za komuniste koji su obavljali poslaničku funkciju. Oni, prema tome, nisu mogli djelovati nezavisno u skupštinama, niti su mogli dati prednost mišljenju svojih birača nad mišljenjem partijskog vođstva. Stoga, čim je skupština imala ogromnu većinu poslanika koji su istovremeno bili članovi SKJ, a da pritom alternativni kandidati za poslaničku funkciju nisu imali punu slobodu djelovanja, određenje skupštine kao organa samoupravljanja svedeno je na puku formu.

Čini se da neposredni izbori nisu ni tehnički bili nezamislivi, budući da je Ustav propisivao u čl. 166 da se za svako vijeće Savezne skupštine bira jedan poslanik iz svake opštine ili više opština koje čine jednu izbornu jedinicu. Ovakva norma istovremeno je značila da je sprovođenje postupka kandidovanja na zborovima birača ili zborovima radnih ljudi ponešto komplikovano, jer na području više opština treba da se sastane nekoliko desetina, ako ne i stotina, zborova na kojima se utvrđuju kandidature. Međutim, ni to nije problem, ako se predvidi da kandidature mogu podnositi i grupe građana, na osnovu određenog broja potpisa podrške, što je Ustav i predviđao. Što se samog čina glasanja tiče, izbor delegata od strane skupština opština, tj. odgovarajućih vijeća skupština opština, jeste jednostavniji, jer u izborima učestvuje manji broj bolje obaviještenih ljudi (odbornika u opštinskim skupštinama), ali ovaj način izbora nije demokratičniji. Nema razloga da se vjeruje kako nije moguće na efikasan i demokratski način organizovati neposredne izbore na području jedne ili nekoliko opština, u kojima se bira po jedan poslanik za svako vijeće Savezne skupštine, iako to jeste komplikovanije nego kad su izbori posredni.

Ustav je davao prednost Saveznom vijeću nad vijećima radnih zajednica. Ta prednost ogledala se u tome što je ono, kao opštepolitičko vijeće, koje predstavlja sve građane, odlučivalo o opštim političkim pitanjima, dok je ravnopravno sa svakim vijećem radnih zajednica odlučivalo o pitanjima iz nadležnosti tog vijeća. Na primjer, Savezno vijeće i Privredno vijeće ravnopravno su donosili društveni plan Jugoslavije, kao i zakone iz oblasti privrede i finansija. Ovo rješenje je imalo svoju logiku. U pitanju su zakoni za čije donošenje su najviše zainteresovani radni ljudi koji biraju svoje predstavnike u vijeća radnih zajednica, ali za njihovo donošenje su zainteresovani i drugi građani. Poreski zakoni, na primjer, nisu važni samo za radnike u privredi, već i za sve druge građane, nekad direktno, a nekad indirektno, jer od rezultata odgovarajuće poreske politike zavise mnoge oblasti društvenog života. Na taj način, Savezno vijeće, koje je u praksi, mada ne i u Ustavu, bilo rezervisano za pripadnike političke elite, moglo je da odlučuje o svim pitanjima o kojima odlučuje svako od vijeća radnih zajednica, dok obrnuto nije moglo. Istini za volju, teško bi bilo opravdati da, na primjer, Prosvjetno-kulturno vijeće odlučuje o pitanjima iz oblasti odbrane, bezbjednosti ili spoljne politike. Moglo bi se reći da najveći problem nije bio u tome što je Savezno vijeće imalo veće nadležnosti od vijeća radnih zajednica. Svako od ovih vijeća moglo je da spriječi donošenje zakona iz svoje oblasti ako nije bilo saglasno s njim, bez obzira na to što bi Savezno vijeće možda bilo voljno da podrži prijedlog zakona. Veći problem je bio u tome što vijeća radnih zajednica, u najvećem broju slučajeva, nisu bila u stanju da se odupru volji političke elite, koncentrisane u Saveznom vijeću, pogotovo kad bi se radilo o važnim sistemskim odlukama. Drugim riječima, vijeća radnih zajednica, kao zamišljena samoupravna tijela, nisu predstavljala protivtežu Saveznom vijeću, kao izrazu koncentracije političke elite.

Ključni problem je bio u tome što su neorganizovani radnici imali naspram sebe organizovanu političku elitu. Iako su radnici masovno bili članovi sindikata, to nije puno značilo u datim okolnostima, jer sindikat nije bio nezavisna organizacija, nego je bio pod kontrolom SKJ. Takav sindikat je bio učesnik procesa samoupravljanja, ali samo kao pomoćna organizacija vladajuće partije. Da je sindikat bio nezavisan, samoupravljanje bi bilo efektivnije, jer bi politička elita imala nekoga ko bi joj se potencijalno suprotstavljao, a radnici bi imali organizaciju koja bi mogla uticati na to da izbori delegata, a potom i odlučivanje u skupštinama, budu u većoj mjeri zaista samoupravljački.

Ovako, politička elita je bila organizovana i sa svojim organizacijama (SKJ, u prvom redu) stajala je kao jedan blok nasuprot atomizovanim, raspršenim i neorganizovanim radnicima. Nije postojala bilo kakva međusobna veza radnika, a da ona nije bila pod kontrolom političke elite, bilo da je to elita koja je kontrolisala SKJ, bilo ona koja je kontrolisala sindikate (u suštini, to je sve ista politička elita, samo što su različiti njeni dijelovi ili frakcije kontrolisali pojedine organizacije).

Ovaj zaključak može biti relativizovan nekim činjenicama. Savez komunista je bio masovna partija, koja je, u poređenju sa buržoaskim sistemima, obuhvatala znatan, mada naravno ne i većinski, dio punoljetnih građana. Članstvo u SKJ, dakle, nije bilo neka rijetka pojava, niti je obuhvatala samo posebno provjerene kadrove. Samim tim, znatan dio članova nije imao bilo kakve privilegije. Imajući ove dvije činjenice u vidu, može se relativizovati negativnost zaključka o tome da su članovi SKJ bili ogromna većina poslanika. Osim toga, članstvo poslanika u SKJ nije moralo imati odlučujući značaj za njihovo odlučivanje ako se radilo o pitanjima na kojima partija nije insistirala, ili ako su u njoj postojala podijeljena mišljenja.

Značajno je i to što je Ustav u čl. 178 dao pravo Saveznom vijeću da samostalno bira predsjednika i članove Saveznog izvršnog vijeća (SIV), predsjednika i sudije Ustavnog suda Jugoslavije, Vrhovnog suda i Vrhovnog privrednog suda Jugoslavije, savezne državne sekretare i savezne sekretare, zamjenika vrhovnog komandanta, i dr. Budući da se radilo o organima i funkcionerima koji su u svojim rukama koncentrisali značajnu moć, iako su formalno bili podređeni Saveznoj skupštini, smatramo da je bilo bolje da je izbor ovih organa i funkcionera bio u ravnopravnoj nadležnosti svih vijeća, ako ništa drugo barem na njihovoj zajedničkoj sjednici. Ovo posebno važi za SIV, koji je, kako ćemo vidjeti, koncentrisao značajnu moć, kao neka vrsta vlade, pa nije opravdano što vijeća radnih zajednica nisu mogla da učestvuju u njegovom izboru, iako je SIV faktički vodio državnu politiku (u onoj mjeri u kojoj to nije činio predsjednik Republike).

S druge strane, Ustav je propisivao da Savezna skupština bira predsjednika i potpredsjednika Republike na zajedničkoj sjednici svojih vijeća, što je dobro rješenje, jer su radni ljudi na taj način, barem nominalno, dobili pravo da preko svojih poslanika u vijećima radnih zajednica biraju šefa države. U praksi, razumije se da to pravo nije imalo nikakvog značaja dokle god se unaprijed znalo da će jedan (i jedini) kandidat morati da bude biran.

Kad je u pitanju donošenje zakona, vijeća su bila ravnopravna, što znači da Savezno vijeće nije moglo nametnuti zakon drugom vijeću (bilo kom vijeću radnih zajednica) ako ono nije bilo saglasno s njim. Politička elita je na taj način pristala na izvjesno samoograničavanje, jer je u praksi bilo moguće da dođe do sukoba između Saveznog vijeća i jednog od vijeća radnih zajednica o opravdanosti usvajanja nekog zakona.

 

Skupština i izvršna vlast

 

Ustav je, kao i prethodni ustavni akti druge Jugoslavije, predvidio skupštinski sistem vlasti. Skupština je određena kao najviši organ vlasti. Iz toga slijedi hijerarhijski odnos između nje i izvršnih organa, a to su bili SIV i predsjednik Republike. Pritom, za predsjednika Republike je propisano da predstavlja SFRJ i vrši druge političko-izvršne funkcije određene Ustavom. Međutim, on više nije predsjednik SIV-a, čime je potpuno razdvojen od ovog organa. Bilo je mišljenja da je to potrebno kako bi predsjednik Republike bio oslobođen operativnih poslova rukovođenja SIV-om i mogao da se posveti političko-izvršnim poslovima šefa države. Njegov značaj je veći nego što je bio po Ustavnom zakonu, što se vidi ne samo po tome što više nije član (i predsjednik) SIV-a, već i po tome što Ustavom nije određen kao političko-izvršni organ Savezne skupštine, nego kao samostalni organ. Čini se da je ovo odstupanje od skupštinskog sistema, u kome bi i predsjednik republike morao biti izvršni organ skupštine. On to, međutim, nije bio, budući da je predsjedniku Republike bila posvećena X glava Ustava, dok je XI glava bila posvećena političko-izvršnim i upravnim organima Savezne skupštine.

Predsjednika Republike birala je Savezna skupština, što je u skladu sa prirodom skupštinskog sistema. Osim toga, predsjednik Republike, barem po Ustavu, nema velike nadležnosti, tako da njegov posredan izbor nije suprotan demokratskim načelima. Birali su ga poslanici svih skupštinskih vijeća na zajedničkoj sjednici. Pritom, predsjednik Republike nije morao biti biran iz reda poslanika, a ako jeste, nakon izbora prestao bi mu poslanički mandat. Ovo rješenje bilo je različito od onog koje je predviđao Ustavni zakon a, po našem mišljenju, trebalo je da omogući veću političku samostalnost predsjednika Republike. Budući da predsjednik Republike nije morao prethodno da bude biran za poslanika, bilo je teško procijeniti koliki je bio njegov stvarni legitimitet u biračkom tijelu. Stoga, bilo je bolje rješenje po kome je kandidat za predsjednika Republike prethodno morao biti biran za poslanika.

Predsjednik Republike biran je na mandat od četiri godine, uz mogućnost jednog uzastopnog ponovnog izbora. Prema čl. 220 Ustava, ovo ograničenje nije važilo za Josipa Broza Tita. Ova ustavna norma predstavljala je formalizaciju i institucionalizaciju kulta ličnosti. Ona je bila u suprotnosti sa samom idejom samoupravljanja, ali i sa marksističkom idejom odumiranja države u socijalizmu. Ako je jedna funkcija rezervisana za jednog čovjeka, pod uslovom da je on želi i da Savezna skupština hoće da ga izabere, dok za sve druge potencijalne predsjednike postoji naprijed opisano ograničenje, to se ne može izvesti iz ideje samoupravljanja, koja je zasnovana na ideji da državna vlast odumire, da nema koncentracije moći i da u upravljanju treba da učestvuju svi. Naravno, ova ustavna norma nije nije bila izraz „socijalističkog monarhizma“, jer je i Josip Broz Tito morao da bude biran na tu funkciju. Ipak, činjenica da je njemu poimenično data privilegija samim ustavom odavala je ružan i svakako antisamoupravni ukus, pogotovo što je ovaj partijski vođa mogao, da je htio, da mijenja državne funkcije, kao što se i danas radi i u najrazvijenijim buržoaskim demokratijama.

Nadležnosti predsjednika Republike ukazivale su na formalno jačanje ove institucije i značile su izvjesno odstupanje od skupštinskog sistema. On je bio vrhovni komandant oružanih snaga, što nije bila pretjerano važna nadležnost u redovnim prilikama. Međutim, u vanrednim okolnostima, predsjednik Republike koji je istovremeno bio ratni komandant te iste vojske, ovjenčan slavom, harizmom i autoritetom, mogao je računati na vojsku kao sredstvo u svojim rukama da okonča vanredne prilike u skladu sa svojim političkim ciljevima i programom.

Predsjednik Republike je predlagao Saveznoj skupštini kandidata za predsjednika SIV-a. Na prvi pogled izgleda da to nije važna nadležnost, jer ostale članove SIV-a predlagao je kandidat za predsjednika SIV-a. Ipak, to nije tako, budući da je bilo teško očekivati da bi predsjednik Republike predložio kandidata za predsjednika SIV-a koji bi za ostale članove SIV-a predložio ličnosti sa čijim kandidovanjem predsjednik Republike nije saglasan. Predsjednik Republike je imao mogućnost da utiče na rad SIV-a tako što je mogao sazvati njegovu sjednicu, staviti na dnevni red bilo koje pitanje i predsjedavati tom sjednicom. Jasno je da SIV nije imao obavezu da se saglasi sa mišljenjem predsjednika Republike, ali ipak se nalazio pod izvjesnim njegovim pritiskom. U situaciji kad je predsjednik Republike istovremeno bio neupitni vođa jedine partije, ova nadležnost predsjednika Republike nije bila tako važna, zato što je predsjednik Republike, istovremeno i predsjednik partije, mogao da ostvari odlučujući uticaj na rad SIV-a.

Bilo bi više u saglasnosti sa prirodom skupštinskog sistema da predsjednik Republike nije imao nikakav uticaj na izbor predsjednika SIV-a. Bilo je moguće predvidjeti i da predsjednika SIV-a predlaže posebna skupštinska komisija, koja bi u svom sastavu imala predstavnike svih skupštinskih vijeća. Na taj način, postupak izbora predsjednika SIV-a započinjao bi i završavao u Saveznoj skupštini. Time bi bio ojačan položaj Savezne skupštine, oslabljen položaj predsjednika Republike, a bilo bi prihvaćeno rješenje koje proističe iz same prirode skupštinskog sistema. Jer, ako Savezna skupština treba da bude vrhovni organ vlasti, ne može da bude ograničena voljom predsjednika Republike u vršenju jedne značajne nadležnosti.

Iako nije birao sudije Ustavnog suda Jugoslavije, predsjednik Republike ih je predlagao, što takođe nije bilo bez značaja, jer izbor je mogao biti izvršen samo na osnovu predsjednikovog prijedloga. I ovdje vrijedi ono što je rečeno za postupak izbora predsjednika SIV-a. Sudije Ustavnog suda trebalo je da predlaže i bira Savezna skupština.

Ustav, dakle, ne daju predsjedniku Republike značajna ovlašćenja, mada ona nisu ni samo ceremonijalna. Već je ova ustavna činjenica uticala na to da se u teoriji, po našem mišljenju opravdano, isticalo da je došlo do odstupanja od skupštinskog sistema, odnosno da su uneseni elementi podjele vlasti u skupštinski sistem. Suština položaja predsjednika Republike, međutim, bila je u tome što se u ovoj ulozi nalazio Josip Broz Tito, kao najmoćnija politička ličnost, što je ovoj političkoj instituciji davalo daleko veći značaj nego što ga je ona imala po Ustavu. Da je ovu funkciju vršio neko drugi, sigurno je da bi predsjednik Republike imao daleko manju, rekli bismo drugorazrednu, ulogu u političkom životu zemlje.

Na prvi pogled izgleda da je nevažno kakve su nadležnosti predsjednika Republike, dokle god je tu funkciju obavljao Josip Broz Tito. To je, međutim, samo djelimično tako, budući da je Titova politička moć bila promjenjiva, a i on je morao računati sa interesima i stavovima različitih frakcija i interesnih grupa. Iako je njegova moć bila najveća, a on često arbitrirao u političkim sukobima, nije uvijek imao moć da nametne svoja viđenja. U takvim okolnostima, nije se moglo unaprijed zaključiti da će, prilikom predlaganja nosilaca određenih javnih funkcija, slijediti samo svoje stavove i interese, već se moglo očekivati da će, barem u nekim slučajevima, morati da balansira i predlaže kompromisna rješenja.

Savezno izvršno vijeće bilo je definisano kao izvršni organ Savezne skupštine, koji vrši političko-izvršnu funkciju, a odgovorno je za sprovođenje politike, čije osnove utvrđuje Savezna skupština. Ova ustavna definicija SIV-a je kompleksna. S jedne strane, SIV je određen kao izvršni organ Savezne skupštine, što je sasvim u skladu sa skupštinskim sistemom, jer njegova uloga je da izvrši, tj. da sprovodi politiku Savezne skupštine, a ne da vodi samostalnu politiku. Međutim, Ustavom je propisano da on sprovodi politiku čije osnove utvrđuje Savezna skupština. Prirodi skupštinskog sistema više bi odgovaral formulacija da Savezna skupština utvrđuje politiku, a ne osnove politike, jer ovako kako je bilo napisano, slijedilo bi da SIV ima izvjesnu samostalnost u sprovođenju politike, budući da Savezna skupština određuje samo njen „kostur“, koji Siv onda popunjava „mesom“.

U skladu sa prirodom skupštinskog sistema je i rješenje po kome su se članovi SIV-a birali iz reda poslanika Savezne skupštine. Iako je ovo rješenje pohvalno, ono je na izvjestan način protivrječno drugom rješenju, po kome članove SIV-a bira samo jedno skupštinsko vijeće – Savezno vijeće. Hvale vrijedno je i rješenje po kome isto lice, osim izuzetno, ne može biti dvaput uzastopno član (ili predsjednik) SIV-a. Ono je bilo u skladu sa tadašnjim isticanjem principa rotacije i ograničenja reizbora, kako bi se spriječilo dugotrajno zadržavanje lica na istim funkcijama. Ipak, značaj ovog principa bio je ograničen time što Ustav nije ograničavao dominaciju političke elite u SIV-u. Ustav je onemogućavao da se isti pripadnici političke elite zadržavaju u ovoj instituciji, ali nije predviđao mehanizme koji bi sprečavali da politička elita kao takva bude zastupljena isključivo ili u premoćnoj većini u ovoj instituciji.

Savezno izvršno vijeće nije moglo da podnese kolektivnu ostavku, ali podnošenje ostavke od strane većine njegovih članova imalo je taj efekat. Naime, prema čl. 227 Ustava, ako bi većina članova SIV-a podnijela ostavku, to bi značilo ostavku SIV-a u cjelini. Ustavotvorac je vjerovatno smatrao da nije prirodno da onemogući članovima SIV-a podnošenje ostavke, jer je teško zamisliti da član SIV-a mora da vrši funkciju na koju je izabran. Međutim, kao što je teško zahtijevati od člana SIV-a da četiri godine vrši funkciju iako nije saglasan sa politikom Savezne skupštine, tako isto je neprihvatljivo dopustiti mogućnost de facto kolektivne ostavke, jer to bi bila jedna vrsta pritiska SIV-a na Saveznu skupštinu. Čini se da rješenje ove zagonetke nije trebalo i ne treba tražiti u odgovoru na pitanje da li članovi SIV-a treba da imaju (tj. da li je trebalo da imaju) pravo na ostavku, već je trebalo ići ka tome da članovi SIV-a ne budu politički uticajne ličnosti, nego stručnjaci. U tom slučaju, čak i ako bi oni podnosili individualne ostavke, to ne bi imalo političke posljedice.

Ustav je propisivao da su savezni državni sekretari i savezni sekretari po položaju članovi SIV-a. Time su šefovi upravnih resora ušli u sastav SIV-a, koji je na taj način imao neka obilježja vlade parlamentarnog tipa. Očigledno je da je ustavotvorac odustao od namjere, izražene deset godina ranije, da saveznu državnu upravu odvoji od SIV-a, s ciljem da uprava izgubi politički karakter, a i da bude lakše postignuta podređenost SIV-a Saveznoj skupštini.

Važno je i pozitivno rješenje po kome SIV nije imao generalno ustavno, već samo konkretno zakonsko, ovlašćenje za donošenje uredaba radi izvršavanja zakona. To znači da je SIV mogao da donosi uredbe za izvršenje zakona samo ako je to zakonom bilo izričito predviđeno, tj. dopušteno. Ovo rješenje je važno za razumijevanje položaja ne samo SIV-a nego i Savezne skupštine, jer je ustavotvorac na ovaj način želio da ojača poziciju Savezne skupštine. Naime, ako bi SIV imao generalno ustavno ovlašćenje za donošenje uredaba za izvršenje zakona, mogao bi da donosi takve uredbe kad god ocijeni da je to potrebno, a poznato je, što je česta praksa i u drugim državama, da se ovakvim uredbama uređuju i ona pitanja koja bi morala biti uređena zakonom, iako to ni po ustavu ni po zakonima dotične države nije dopušteno.

S druge strane, pak, SIV je bio najčešći predlagač zakona, koje je Savezna skupština uglavnom usvajala, čime je on faktički, i mimo volje ustavotvorca, jačao svoju političku ulogu. Ostali predlagači zakona, a to su bili poslanici i skupštinske komisije, rijetko su predlagali zakone, što je nesumnjivo umanjivalo značaj Savezne skupštine kao formalno najvišeg organa vlasti. Štaviše, SIV je imao pravo da iznese mišljenje o prijedlozima zakona koji su poticali od drugih predlagača, što nije bilo dobro, jer bi, u slučaju negativnog mišljenja, on faktički „sahranjivao“ te zakonske prijedloge.

Zanimljivo je da je u periodu važenja Ustava od 1963. godine bilo zabilježeno više slučajeva modifikovanja ili čak povlačenja iz procedure zakonskih prijedloga poteklih od SIV-a. To je ukazivalo na izvjesno jačanje uloge Savezne skupštine, koja nije bila obična mašina za izglasavanje zakona predloženih od SIV-a. Ako je ovo i tačno, ipak ostaje činjenica da je SIV u suštini gospodario zakonodavnim postupkom, jer su njegovi prijedlozi mahom prihvatani u Saveznoj skupštini.

 

Zaključak

 

Drugi jugoslovenski socijalistički ustav bio je programski akt, koji je počivao na detaljno razrađenom i normiranom sistemu integralnog samoupravljanja, koje je trebalo da bude temelj društvenih odnosa u svim sferama društva. Nastao je u vrijeme kad je politička elita već skoro deceniju i po svoj politički program i legitimitet zasnivala na ideji samoupravljanja, ali su se već nazirali prvi znaci sistemske krize, koja će u narednim godinama postati ekonomska, politička i kriza međurepubličkih (a potom i međunacionalnih) odnosa. Politička elita je vidjela izlaz iz te krize razvijanjem samoupravljanja. Da bi to bilo moguće, bilo je potrebno da ono postane integralno, ali i da ustavne norme budu dovoljno detaljne da garantuju osnovna samoupravna prava i utvrde temeljne principe sistema.

Ključna protivrječnost ovog ustava bila je u tome što nije pružio izričite institucionalne garantije prevlasti radničke klase u organima samoupravljanja, uključujući tu i državne organe koji su određeni i kao organi samoupravljanja. Na prvi pogled izgleda da je Ustav riješio ovaj problem, jer je sadržao detaljne norme o samoupravljanju, a razvio je i socijalno-ekonomski bikameralizam. Međutim, sve to se dešavalo u uslovima već uspostavljene dominacije političke elite u svim institucijama, tako da su samoupravni principi mogli da budu ostvareni samo u mjeri u kojoj je politička elita to dopuštala. Na primjer, iako su vijeća radnih zajednica mogla da odlučuju o izuzetno važnim pitanjima, nije bilo sigurno da će većinu u njima činiti radnici, niti da će oni, čak i kad bi činili većinu, moći da odlučuju nezavisno od pritisaka političke elite. Taj problem je djelimično mogao biti riješen Ustavom, utoliko što bi bile pružene ustavne garantije slobode mišljenja i govora koje bi isključivale sankcionisanje drugačijeg mišljenja, ali i utoliko što bi sindikatima i drugim organizacijama bila pružena nezavisnost. Istina je da bi to bio samo dio rješenja problema, budući da nezavisnost sindikata i drugih društvenih organizacija ne bi mogla zavisiti samo od ustavnih normi, već, u većoj mjeri, od tipa političke kulture, tradicije, stepena razvoja društva (kako ekonomskog tako i kulturnog) i drugih činilaca, na koje ustav može samo ograničeno da utiče.

Dotadašnja praksa utvrđivanja politike u uskim političkim krugovima vladajuće partije nije dovođena u pitanje, osim deklarativno. Ustav je u tom pogledu ambivalentan. S jedne strane, ustavna rješenja su takva da promovišu razvoj samoupravljanja. Formalnopravno, ništa ne stoji na putu obogaćivanju samoupravne prakse i razvoju samoupravne političke kulture, budući da je institucionalni sistem bio zasnovan na detaljno osmišljenom sistemu samoupravnih organa od dna do vrha. Ustav je garantovao brojna prava u okviru prava na samoupravljanje, koja su detaljno njime uređena upravo zato kako bi se garantovalo njihovo ostvarivanje. S druge strane, Ustav nije isključivao mogućnost da politička elita dominira institucijama koje su zamišljene ne samo kao državni organi nego i kao organi samoupravljanja. Tipičan primjer su tri najvažnije institucije – Savezna skupština, predsjednik Republike i Savezno izvršno vijeće. Po strukturi, Savezna skupština je zaista bila i organ samoupravljanja. Ustav, međutim, nije pružao nikakve garantije da će tako zaista i biti u praksi. Sve je zavisilo od toga kako će vijeća radnih zajednica raditi i kakav će biti njihov odnos sa Saveznim vijećem, ali i sa Saveznim izvršnim vijećem.

Problem je predstavljalo i ograničavanje ljudskih prava, čime ćemo se više posebno baviti u posebnom članku. Iako su ona bila garantovana Ustavom, lapidarne norme su pružale pravni osnov njihovog ograničavanja, što je politička elita koristila prilikom donošenja odgovarajućih zakona. Na taj način, ona nije imala samo faktičke nego i formalnopravne mogućnosti da ograničava autonomno djelovanje radničke klase, ako bi se pojavile težnje ka njemu.

Najveću prepreku ostvarivanju Ustava predstavljao je njegov donosilac, tj. politička elita, čiji ciljevi su bili protivrječni. Ona je, s jedne strane, željela da razvije samoupravljanje, jer je ono predstavljalo izvor njene legitimnosti, a i smatrala je da je ono odgovor na dileme daljeg razvoja društva i sukobe koji su u političkoj eliti postojali. S druge strane, politička elita je željela i da zadrži monopol odlučivanja, što je bilo nespojivo sa razvojem samoupravljanja. Stoga, ona je obogaćivala institucionalni okvir samoupravljanja, ali nije stvarala stvarne pretpostavke (dok jeste djelimično stvarala pravne pretpostavke) da samoupravljanje postane dominantan društveni odnos. To je odlučujuće uticalo na oživotvorenje Povelje samoupravljanja.

 

 

 

 

 

 

PODELITE